Il valore dell’accordo istituzionale

Gli studi attualmente disponibili permettono di calcolare approssimativamente il valore degli accordi bilaterali. Non è però facile stimare e calcolare in quanto tempo la via bilaterale perderebbe di contenuti, se l’accordo istituzionale non dovesse avere successo. Ma questo non è tutto: a lungo termine, non è soltanto il valore globale degli accordi attuali e futuri ad essere in gioco, ma rimarrebbe incerto tutto l’insieme del contesto relazionale tra la Svizzera e l’UE. È inoltre probabile che in caso di rottura dei negoziati, aumenterà l’incertezza del diritto, indebolendo l’attrattività della piazza economica. Anche se la reazione dell’UE e degli attori del mercato resta ambigua, occorre – soprattutto alla luce delle turbolenze che seguiranno dopo la decisione relativa alla Brexit – attendersi conseguenze sistemiche negative. In altre parole, il valore degli accordi bilaterali non consiste semplicemente nella somma dei singoli accordi. Anche la certezza di pianificazione, e di conseguenza la sicurezza d’investimento, genera un importante valore aggiunto. Ne risulta, a lungo termine, un beneficio enorme. Anche se non si può quantificare semplicemente con un prezzo il valore dell’accordo istituzionale, si può comunque dire che il valore annuale derivante da buone relazioni con l’UE totalizza, secondo le ipotesi, tra i 20 e i 30 miliardi di franchi.

Il campo d’applicazione dell’accordo istituzionale concerne i cinque accordi di accesso al mercato ratificati nell’ambito degli Accordi bilaterali I, nonché eventuali futuri accordi di accesso al mercato. I cinque accordi in questione concernono: 

• La libera circolazione delle persone
• I trasporti terrestri
• Il trasporto aereo
• Gli ostacoli tecnici al commercio
• L’agricoltura 

Essi permettono al nostro paese di accedere direttamente al mercato interno dell’UE. Le imprese svizzere sottostanno in questo modo alle stesse norme e condizioni di mercato come i loro concorrenti europei. Un fallimento dei negoziati in corso rischia di generare un’incertezza del diritto circa l’attualizzazione regolare di questi accordi. Il beneficio degli accordi bilaterali si ridurrebbe progressivamente e l’accesso al mercato diventerebbe più difficile per le imprese svizzere. Inoltre, non si potrebbe negoziare nessun nuovo accordo di accesso al mercato, ad esempio quello sull’elettricità. A questo si aggiunge che i negoziati che concernono altri dossier bilaterali rischiano di non più progredire, o addirittura di essere abbandonati. L’UE sembra, ad esempio, far dipendere la partecipazione della Svizzera al suo programma quadro di ricerca dalla conclusione di un accordo istituzionale. Infine, non è escluso che la Svizzera possa subire misure di ritorsione nell’ambito relazionale più ampio, senza nessun legame con i cinque accordi di accesso al mercato, ad esempio in relazione al riconoscimento dell’equivalenza borsistica. 

Il Consiglio federale è cosciente di questi pericoli e attribuisce grande importanza all’accordo istituzionale. Si pone però una questione: qual è – per la Svizzera – il reale beneficio economico dell’accordo istituzionale elaborato con l’UE? Il beneficio di cui la nostra economia nazionale sarebbe privata in caso di mancata ratifica dell’accordo è difficile da valutare. A questo proposito saranno determinanti le reazioni dell’Unione europea nonché della Svizzera. E per complicare ulteriormente le cose, anche la conclusione dell’accordo potrebbe generare dei costi, se il testo dovesse avere un impatto negativo sugli elementi chiave del modello di successo svizzero. Con il presente dossier, inizieremo ad esaminare il beneficio economico.

L’aspetto del beneficio economico di un accordo istituzionale è complesso: la figura 1 mostra dei settori che rischiano di essere penalizzati dalla (mancata) firma. Questo concerne gli attuali e i futuri accordi di accesso al mercato, altri accordi bilaterali e, in generale, tutto il contesto relazionale con il nostro principale partner commerciale, l’Unione europea. Da qui la difficoltà di valutare con precisione il beneficio che l’accordo istituzionale apporta. In un primo tempo, ci limiteremo dunque al valore della relazione attuale con l’UE e ci concentreremo sugli accordi i cui dati sono facilmente utilizzabili.

Qual è il valore economico dell’accesso al mercato europeo, un accesso che gli accordi bilaterali migliorano? Le discussioni che hanno fatto seguito all’iniziativa “contro l’immigrazione di massa” si sono cristallizzate sulla questione dei vantaggi degli Accordi bilaterali I, di cui fanno parte gli accordi di accesso al mercato. Per tentare di rispondere a questa questione, la Segreteria di Stato dell’economia (Seco) aveva incaricato due istituti di ricerca indipendenti, BAK Economics ed Ecoplan, di quantificare il valore economico degli accordi. Questi due istituti hanno analizzato le possibili conseguenze di una disdetta degli accordi bilaterali I sull’economia nazionale.

Nonostante le differenze di metodologia, gli studi determinano risultati sorprendentemente simili: per l’economia svizzera, l’utilità economica dei cinque accordi di accesso ai mercati direttamente interessati si eleva a 24 miliardi di franchi all’anno in media per il periodo di tempo considerato. Il nostro studio sulla crescita del PIL della Svizzera (2016) aveva così potuto mettere in evidenza un rialzo sistematico della crescita dopo l’entrata in vigore degli Accordi bilaterali I. L’aumento del reddito pro capite, dell’ordine di 4400 franchi, è dovuto principalmente agli accordi bilaterali. Il metodo utilizzato non permette dunque di conoscere il valore economico dei vari accordi di accesso al mercato, e il suo punto di vista è retrospettivo. Nel contempo, il beneficio derivante dagli accordi bilaterali in passato non è forzatamente uguale al costo che risulterebbe da una scomparsa degli accordi bilaterali in futuro. 

Per questa ragione, gli studi Ecoplan e BAK Economics (cf. riquadro precedente) ci servono da riferimento nel testo che segue. Entrambi permettono di considerare isolatamente gli effetti dei bilaterali I. Tuttavia, nei due studi, gli effetti si cumulano per il periodo che va dal 2018 al 2035. Per poter indicare un ordine di grandezza annuale, abbiamo calcolato la media annuale del mancato beneficio nell’ipotesi di una scomparsa degli accordi di accesso al mercato durante il periodo della simulazione (18 anni) (cf. riquadro successivo). Queste cifre sono solo delle approssimazioni frettolose del beneficio annuale medio che sarebbe sacrificato in caso di scomparsa completa degli accordi bilaterali. Il rischio che bisogna considerare non è dunque una scomparsa da un giorno all’altro di questo vantaggio per la Svizzera, bensì un’erosione a lungo termine senza accordo istituzionale.

Libera circolazione delle persone 

L’accordo sulla libera circolazione delle persone concede ai cittadini svizzeri e a quelli dei paesi membri dell’UE il diritto di scegliere liberamente il loro luogo di lavoro e di domicilio. La libera circolazione delle persone rafforza l’economia svizzera, che può disporre più facilmente di una manodopera ben qualificata, e aumenta l’immigrazione proveniente dall’UE. L’arrivo di lavoratori qualificati aumenta la produttività, stimola la domanda economica globale e sostiene nell’insieme la crescita economica. Anche se i lavoratori stranieri fanno concorrenza ai lavoratori indigeni in alcuni settori, come la costruzione, la manodopera proveniente dall’immigrazione è ampiamente complementare a quella degli Svizzeri. 

In tutte le regioni linguistiche della Svizzera, il numero di persone attive occupate è aumentato tra il 2002 e il 2016, senza conseguenze sul reddito o l’occupazione. Secondo le stime, il valore economico della libera circolazione delle persone raggiunge in media quasi 14 miliardi di franchi all’anno. 

Ostacoli tecnici al commercio 

Gli ostacoli tecnici al commercio sono delle misure non tariffarie che limitano le importazioni. L’accordo in materia tra la Svizzera e l’UE riduce il numero di questi ostacoli. Esso prevede così il reciproco riconoscimento degli esami di conformità in Svizzera e nell’UE per la maggior parte dei prodotti industriali. Per le imprese svizzere, l’abbandono del doppio esame di conformità ha diversi vantaggi: da una parte, una riduzione dei costi e un abbreviamento dei termini in occasione della commercializzazione di nuovi prodotti nell’UE e, dall’altra parte, un’importazione agevolata di prodotti dall’UE. La soppressione degli ostacoli tecnici al commercio promuove gli scambi commerciali e il benessere. Il suo valore economico medio è di quasi 2 miliardi di franchi all’anno. 

Agricoltura 

L’accordo sul commercio dei prodotti agricoli facilita gli scambi di prodotti agricoli. Esso regola la soppressione di ostacoli tariffari (contingenti d’importazione e abolizione dei dazi doganali) e non tariffari (prescrizioni sui prodotti o disposizioni in materia di omologazione). Per la Svizzera, questo accordo crea nuove opportunità di scambio nel settore agricolo con l’UE, il suo principale partner commerciale. Il valore economico dell’accordo raggiunge in media circa 100 milioni di franchi all’anno. La reintroduzione dei dazi doganali e delle barriere amministrative farebbe diminuire le esportazioni (ad esempio quelle di formaggio), aumenterebbe i prezzi per gli acquirenti in Svizzera e ridurrebbe la scelta di derrate alimentari. 

Trasporti terrestri 

L’accordo sui trasporti terrestri liberalizza il mercato dei trasporti stradali e ferroviari per il trasporto di persone e di beni. Esso costituisce così la base contrattuale per l’introduzione e l’aumento progressivo della tassa sul traffico pesante commisurata alle prestazioni (TTPCP). Il valore dell’accordo è stimato a circa 500 milioni di franchi all’anno. L’abbandono della liberalizzazione del mercato dei trasporti stradali costerebbe caro ai trasportatori svizzeri, che dovrebbero attendersi un sensibile aumento dei tragitti a vuoto e una diminuzione delle ordinazioni dall’estero. 

Trasporto aereo 

L’accordo sul trasporto aereo del 1999 regola l’accesso delle compagnie aeree svizzere al mercato del trasporto aereo dell’UE. Grazie a questo accordo, esse possono scegliere liberamente le destinazioni che desiderano raggiungere e pianificare liberamente le loro tariffe. I passeggeri beneficiano di prezzi più bassi e di una maggiore scelta di voli. Il valore dell’accordo è stimato a 7 miliardi di franchi all’anno. Senza accordo, i voli diretti in partenza dalle città svizzere a destinazione dell’UE sarebbero molto meno frequenti. I voli a lungo raggio sarebbero a loro volta minacciati. Se il numero di passeggeri europei che fanno scalo in Svizzera diminuisse, un certo numero di collegamenti potrebbe non essere mantenuto. La diminuzione del numero di voli sarebbe accompagnata da un aumento dei prezzi. Per le imprese internazionali con sede in Svizzera, il nostro paese perderebbe attrattività, poiché queste imprese dipendono da buoni collegamenti aerei. 

Questi importi isolati rappresentano l’utilità economica dei vari accordi. Se sommati, si ottiene un totale di circa 24 miliardi di franchi. Certo, un rifiuto dell’accordo istituzionale da parte della Svizzera non significa la fine improvvisa degli accordi bilaterali e dei loro vantaggi. Senza accordo istituzionale, tuttavia, il dispositivo di accordi perderebbe valore a lungo termine. Si prevede ad esempio di attualizzare prossimamente l’accordo sull’abolizione degli ostacoli tecnici al commercio, un accordo che riguarda circa un quarto delle esportazioni svizzere verso l’UE. L’attualizzazione dell’accordo non è attualmente possibile. Inoltre, l’UE ha sottolineato a più riprese che nessun altro accordo di accesso al mercato sarebbe possibile senza accordo istituzionale. L’accordo sull’elettricità che la Svizzera sta negoziando dal 2007 con l’UE rimarrebbe lettera morta. Secondo l’ex Consigliera federale Doris Leuthard, la mancanza di accordo con l’UE sull’elettricità farebbe lievitare la fattura dell’elettricità per i consumatori svizzeri di circa 120 milioni di franchi.

L’accordo istituzionale interessa però anche numerosi accordi bilaterali che non gli sono direttamente sottoposti. È così probabile che senza accordo quadro, il valore della via bilaterale si eroda lentamente, anche perché perfino gli accordi che non concernono l’accesso al mercato potrebbero non essere rinnovati. Lo si vede attualmente con l’importante accordo sulla ricerca. Esso permette alle alte scuole e ai ricercatori in Svizzera di accedere ad una rete di eccellenza a livello mondiale. In passato, i ricercatori in Svizzera hanno visto molti dei loro progetti accettati, di modo che i fondi ricevuti hanno superato la partecipazione versata. Ma ciò che è ancora più importante è l’accesso ai progetti di ricerca di qualità e la creazione di reti. Secondo alcune stime, i guadagni d’efficienza derivanti dall’integrazione della Svizzera nella rete europea della ricerca possono raggiungere il 20%. L’accordo è così quantificabile in un valore di oltre 2 miliardi di franchi. Un polo di ricerca di eccellenza è di un’importanza strategica per le imprese che vivono di innovazione. 

Ma anche l’accordo sugli appalti pubblici potrebbe essere toccato. Oggi, grazie a questo accordo, le imprese svizzere possono partecipare a pieno diritto agli appalti pubblici nell’UE. In cambio, le imprese dell’UE possono partecipare agli appalti in Svizzera. L’accordo estende il campo d’applicazione delle regole dell’OMC sugli appalti pubblici fino ai Comuni, promuovendo così la concorrenza. Senza gli accordi bilaterali, il numero di appalti pubblici nell’UE ai quali le imprese svizzere potrebbero concorrere diminuirebbe, poiché gli appalti a livello comunale rappresentano circa la metà di tutti gli appalti pubblici. A seguito della diminuzione della concorrenza, i prezzi praticati negli appalti aumenterebbero, da qui un aumento dei costi anche per i Comuni. Il valore economico di questo accordo è stimato a un miliardo di franchi all’anno. 

Un altro accordo molto importante per la Svizzera è quello di Schengen/Dublino. Mentre l’accordo di Schengen facilita i viaggi tra la Svizzera e l’UE, grazie alla soppressione dei controlli delle persone alle frontiere interne dello spazio Schengen e al rafforzamento della collaborazione nei settori della polizia e della giustizia, l’accordo di Dublino garantisce che una domanda d’asilo sia esaminata da un unico Stato nello spazio Dublino, ciò che si traduce in importanti sgravi burocratici. Alcuni studi mostrano che senza Schengen, il prodotto interno lordo della Svizzera diminuirebbe, entro il 2030, di quasi il 4%. Il Consiglio federale ha elaborato una lista degli altri dossier nei quali l’UE potrebbe fare pressione, ad esempio nei settori della sanità pubblica o della sicurezza alimentare.

Il beneficio dell’accordo istituzionale, e dunque delle relazioni con l’UE, va però al di là degli accordi formali. I vari studi si concentrano sul valore in franchi degli accordi bilaterali, ma omettono i costi dei possibili “colpi gobbi” dell’UE. L’attualità ci fornisce un esempio: la Svizzera rischia di perdere prossimamente il riconoscimento dell’equivalenza della sua regolamentazione borsistica; per ragioni politiche, la Commissione europea ha legato i temi distinti dell’equivalenza borsistica e dell’accordo quadro. La posta in gioco concerne il riconoscimento dell’equivalenza borsistica concesso dall’UE alla Svizzera, e grazie al quale i commercianti di titoli dell’UE possono acquistare o vendere titoli nella Borsa svizzera. La Svizzera adempie tutte le condizioni tecniche per ottenere un riconoscimento illimitato dell’equivalenza della sua regolamentazione borsistica. La concessione di un’equivalenza limitata fino alla metà del 2019 rischia di innescare una spirale negativa nelle relazioni bilaterali. La piazza borsistica svizzera è diventata il terreno da gioco della politica. Con le sue numerose società holding, la Svizzera ha bisogno di un mercato dei capitali e di un mercato secondario di primo piano. Questo presuppone la partecipazione del maggior numero possibile di partecipanti. Il potenziale di danni dovuto a un mancato riconoscimento dell’equivalenza della regolamentazione borsistica per il mercato delle holding è importante ma è difficile da valutare. La situazione è la stessa per il mercato delle materie prime, che ha bisogno di un mercato finanziario efficiente. 

Potrebbero essere adottate altre misure di ritorsione. Ritirandosi dai negoziati condotti dal 2011 in merito al gran cabotaggio, l’UE potrebbe ad esempio impedire alle compagnie aeree svizzere di offrire voli nazionali all’interno dell’UE. Altri negoziati importanti per la Svizzera potrebbero essere accantonati; tra questi il riconoscimento dell’equivalenza della legislazione svizzera in materia di protezione dei dati.

Ma non è tutto: l’insieme che rappresenta il valore degli accordi bilaterali è maggiore della somma delle sue parti, i vari accordi. Un’incertezza del diritto costanze dovuta alle relazioni con il nostro principale partner commerciale indebolirebbe l’attrattività della piazza economica svizzera, ciò che si tradurrebbe direttamente in investimenti minori nella piazza, sia sotto forma di minori investimenti diretti stranieri, di spostamenti di attività all’estero, di trasferimenti di imprese o di una diminuzione del tasso di creazione di imprese. Gli investimenti aumentano lo stock di capitale, dunque ad esempio l’impiego di macchine. Ne risulta una migliore produttività con redditi in aumento, più impieghi e, infine, un maggiore benessere. Dunque, la mancanza di investimenti è particolarmente critica. Essa intacca la produttività, l’impiego, i redditi, le spese di consumo e le entrate fiscali.

Lo studio del BAK Economics mostra la forza di questi effetti. In caso di scomparsa degli Accordi bilaterali I, la crescente incertezza del diritto e la minore attrattività della piazza economica provocherebbero, da sole, un danno di 8 miliardi di franchi in media all’anno. Degli accordi di accesso al mercato esaminati all’inizio, vi è solo la libera circolazione delle persone che è, in valore, più importante di questo effetto sistemico. Le turbolenze che hanno fatto seguito alla decisione della Brexit danno un’idea dell’ordine di grandezza: secondo un’organizzazione interprofessionale del settore automobilistico inglese, gli investimenti sono diminuiti di quasi la metà a causa dell’insicurezza legata all’imminente Brexit. Per la Svizzera, il quadro è lo stesso. Se l’accordo istituzionale non dovesse essere approvato, il nostro paese deve attendersi pesanti conseguenze economiche, poiché delle relazioni tese con il nostro primo partner commerciale nuocerebbero all’immagine della piazza economica svizzera, anche al di fuori delle frontiere europee.

Come dimostrato dalle precedenti riflessioni, non si può quantificare semplicemente con un prezzo l’accordo istituzionale. I vantaggi dell'accordo non possono essere espressi da un semplice numero (ad esempio, tasso di crescita economica o percentuale di posti di lavoro supplementari). Le correlazioni economiche sono troppo complesse per consentire di isolare statisticamente il valore dell'accordo da tutte le altre influenze. Tuttavia, da un punto di vista economico, non vi è dubbio che la firma dell'accordo istituzionale offra alla Svizzera grandi vantaggi. Il beneficio che il nostro Paese trae dagli accordi bilaterali è di 20 – 30 miliardi di franchi all’anno, o anche di più, a seconda del fatto se si considerano anche gli accordi che non concernono l’accesso al mercato. Più a lungo termine, l’accordo istituzionale consolida la via bilaterale, garantisce la certezza di pianificazione, evita le manovre di ritorsione, arbitrarie o motivate politicamente dall’UE, aumenta la certezza del diritto negli accordi esistenti e permette di negoziare nuovi accordi di accesso al mercato. 

Evidentemente, la Svizzera può reagire in caso di disaccordo con l’UE e tentare di eliminare gli inconvenienti con misure politiche mirate. Dopo l’accettazione dell’iniziativa “contro l’immigrazione di massa”, la Svizzera è stata così temporaneamente esclusa dai programmi “Horizon 2020”. Il nostro paese e in particolare il Fondo nazionale svizzero hanno rapidamente attuato misure di compensazione allo scopo di attenuare il danno causato dalla mancata partecipazione della Svizzera ai programmi del Consiglio europeo della ricerca (CER). Queste misure hanno permesso di evitare il peggio, ma non di raggiungere un livello equivalente rispetto all’associazione a pieno diritto ai programmi europei. I preparativi nell’eventualità che l’equivalenza borsistica non sia riconsiderata dall’UE rappresentano un altro esempio. Anche qui, l’obiettivo è di evitare, a titolo transitorio, una parte del danno che la Svizzera subirebbe se l’UE non accettasse il riconoscimento dell’equivalenza. Ma il margine di manovra è stretto e la posta in gioco importante. 

La portata del danno concreto in caso di mancata firma dell’accordo istituzionale dipende dunque fondamentalmente dalla reazione dell’UE e della Svizzera nonché dalle previsioni in materia di investimenti. Ad ogni modo, il costo dell’operazione aumenterebbe notevolmente, se l’UE agisse in maniera intransigente e motivata da ragionamenti puramente politici nei confronti della Svizzera. Più il beneficio degli accordi bilaterali si eroderà nel tempo, maggiori saranno i costi anche per la Svizzera. A causa dei rapporti ambigui con l’UE, gli investitori nazionali e stranieri prenderanno in considerazione la Svizzera solo se le relazioni sono stabili e contrattualmente garantite. L’incertezza di pianificazione supererà ampiamente l’ambito degli accordi di accesso al mercato in vigore. 

Così, indipendentemente dalla formula applicata, il beneficio economico derivante da relazioni ben definite con il nostro principale partner economico rimane molto elevato.