Il beneficio economico degli Accordi bilaterali è nettamente positivo

La Svizzera e l’UE sono strettamente legate dal punto di vista storico, economico, sociale e culturale. Ogni giorno lavorativo tra la Svizzera e l’UE vengono scambiate merci per un valore superiore a 1 miliardo di franchi. Circa 466’000 cittadini svizzeri vivono attualmente nello spazio UE e circa 1,6 milioni di cittadini dell’UE vivono in Svizzera. Ogni giorno circa 2,2 milioni di persone e 1,1 milioni di veicoli attraversano le frontiere svizzere.

L’UE resta di gran lunga il principale partner commerciale della Svizzera. Il mercato unico europeo, con i suoi circa 450 milioni di consumatori e 32 milioni di imprese, assorbe il 51% delle esportazioni svizzere di merci, mentre il 71% delle nostre importazioni di merci proviene dall’UE. Dal punto di vista dell’UE, la Svizzera è il quarto partner più importante per le esportazioni di merci.

Negli ultimi vent’anni, altre aree economiche hanno registrato una crescita tendenzialmente più marcata di quella dell’UE e le esportazioni svizzere verso tali regioni sono aumentate maggiormente in termini percentuali di quelle verso l’UE. Tuttavia, tale crescita è avvenuta partendo da un livello iniziale significativamente più basso. In termini assoluti, dal 2018 le esportazioni di merci verso l’UE sono aumentate di 35 miliardi di franchi, mentre quelle verso gli Stati Uniti sono cresciute di 17 miliardi e quelle verso la Cina di 3 miliardi. Ai ritmi di crescita attuali, è presumibile che l’UE rimanga anche nel 2050 il principale partner commerciale della Svizzera. In particolare, le regioni limitrofe rivestono un ruolo di grande rilievo nel nostro commercio estero. Considerando il volume degli scambi, il Baden-Württemberg e la Baviera sono importanti quasi quanto la Cina; le regioni di confine francesi sono più importanti del Giappone e le regioni di confine italiane più importanti dell’India.

Anche nel commercio di servizi e negli investimenti emerge con evidenza questa stretta relazione. La Svizzera esporta circa il 40% dei propri servizi nell’UE, da cui, viceversa, ne importa circa il 48%. Inoltre, con il 62% degli investimenti totali, l’UE è di gran lunga il principale investitore diretto estero in Svizzera, mentre circa il 43% di tutti gli investimenti diretti svizzeri è destinato all’UE. Dal punto di vista dell’UE, circa l’8% di tutti gli investimenti diretti esteri proviene dalla Svizzera.

Questo legame è evidente anche in numerosi altri settori: la Svizzera e l'UE collaborano infatti intensamente anche nell’ambito della ricerca, dei trasporti, della polizia e giustizia, della sanità, dello spazio, dell’agricoltura e in molti altri ancora.

Grazie alla libera circolazione delle persone, introdotta progressivamente a partire dal 2002, le imprese svizzere possono reclutare rapidamente e senza burocrazia personale qualificato dallo spazio UE, qualora non lo trovino sul mercato interno. Sette persone su dieci che immigrano dall’UE in Svizzera nell’ambito della libera circolazione entrano direttamente nel mercato del lavoro, come mostra l’ultimo rapporto dell’Osservatorio sulla libera circolazione delle persone. Da un lato, colmano lacune in professioni con un livello di qualificazione più basso, ad esempio nell’edilizia e nella ristorazione, nel turismo, nell’agricoltura o nelle imprese di pulizie. Dall’altro lato contribuiscono ad attenuare la carenza di manodopera in professioni specializzate quali il settore sanitario, l’informatica, l’ingegneria o l’industria.

Solo il 18% dell’immigrazione dallo spazio UE è dovuto al ricongiungimento familiare – una quota nettamente inferiore rispetto ai Paesi terzi. Un ulteriore 7% avviene a fini di formazione e il 4% per altri motivi. Circa il 55% dei cittadini dell’UE che giungono in Svizzera grazie alla libera circolazione possiede un diploma universitario. Con circa l’86,8%, il tasso di occupazione delle persone di età compresa tra i 15 e i 64 anni provenienti dallo spazio UE è nettamente superiore a quello dei cittadini di Paesi terzi e persino a quello dei cittadini svizzeri. Inoltre, gli immigrati dall’UE presentano il più alto grado di occupazione e il loro tasso di ricorso all’assistenza sociale è in calo da anni. Nel complesso si osserva che, dall’introduzione della libera circolazione, immigrano in Svizzera persone con un livello di qualificazione più elevato rispetto al passato.

Le relazioni bilaterali tra la Svizzera e l’UE comprendono circa 140 accordi. Una base importante è costituita dall’Accordo di libero scambio del 1972, che disciplina l’abolizione dei dazi sui prodotti industriali. Poiché tale accordo non copre molti ambiti d’interesse centrali per la Svizzera, le relazioni con l’UE sono state disciplinate mediante degli accordi bilaterali. Il fulcro di questa via bilaterale sono i Bilaterali I. Firmati nel 1999 ed entrati in vigore nel 2002, comprendono i seguenti accordi:

• Libera circolazione delle persone: concede ai cittadini della Svizzera e dell’UE il diritto di vivere e lavorare nei rispettivi territori.
• Ostacoli tecnici al commercio: armonizza le norme affinché i prodotti industriali possano essere scambiati senza ulteriori controlli.
• Appalti pubblici: apre reciprocamente gli appalti pubblici ai fornitori nazionali.
• Agricoltura: facilita il commercio di prodotti agricoli.
• Ricerca: consente alla Svizzera di partecipare ai programmi di ricerca dell’UE.
• Trasporto aereo: istituisce regole uniformi e l’accesso reciproco al mercato per le compagnie aeree.
• Trasporti terrestre: apre il mercato del trasporto stradale e ferroviario transfrontaliero.

Grazie a questi accordi settoriali, la Svizzera beneficia di un accesso privo di ostacoli a parti del mercato interno dell’UE. È importante sottolineare che i Bilaterali I contengono una clausola ghigliottina. Ciò significa che, qualora uno degli accordi sopra menzionati venisse resiliato, anche tutti gli altri accordi del pacchetto Bilaterali I terminerebbero automaticamente. Nel 2004 la cooperazione nell'ambito dei Bilaterali II è stata estesa ad altri settori. Una parte importante di questo pacchetto di accordi è la partecipazione della Svizzera a Schengen/Dublino e la relativa cooperazione nei settori della protezione delle frontiere, della giustizia, della polizia, dei visti e dell'asilo.

A partire dal 2000, l’elettorato svizzero ha ripetutamente confermato la via bilaterale in undici votazioni popolari. Ciò non sorprende: i Bilaterali rappresentano un fattore centrale di benessere per la Svizzera. Rispetto agli anni Novanta, la dinamica economica ha acquisito slancio – anche grazie ai Bilaterali. Dalla firma dei Bilaterali I nel 1999, oltre al volume del commercio di merci, in Svizzera sono cresciuti costantemente anche la produttività, il benessere e il tempo libero pro capite (cfr. anche dossierpolitica, marzo 2023).

Con gli Accordi bilaterali è stata creata una base stabile per le relazioni tra la Svizzera e l’UE. Il problema è che gli accordi sono strutturati in modo statico e non dinamico. I Bilaterali si fondano sul diritto dell’UE e, da quando sono entrati in vigore, il quadro giuridico dell’UE si è evoluto. Affinché gli accordi mantengano la loro utilità, dovrebbero essere adeguati regolarmente alle mutate condizioni. Ma un tale meccanismo non è previsto nei Bilaterali I. I partner contrattuali devono quindi negoziare e trovare nuovamente un’intesa ogni volta che gli accordi devono essere aggiornati.

Dal 2010 l’UE ha subordinato l’aggiornamento dei cinque accordi di accesso al mercato interno dei Bilaterali I, nonché la conclusione di nuovi accordi e cooperazioni in settori d’interesse per la Svizzera, al chiarimento di questioni istituzionali. Ciò include l’introduzione di un meccanismo di recepimento dinamico del diritto e di un meccanismo di risoluzione delle controversie nell’ambito degli accordi sul mercato interno.

Dopo il fallimento dei negoziati sull’accordo quadro nel maggio 2021, si è verificata un’erosione dei Bilaterali I e II (cfr. Infobox 1 e dossierpolitica di febbraio 2022). Questo stallo ha danneggiato la piazza economica svizzera. L’economia svizzera ha dunque un forte interesse affinché gli accordi sul mercato interno esistenti vengano aggiornati tempestivamente e mantengano così il loro valore. Inoltre, la Svizzera necessita di nuovi accordi e cooperazioni con l’UE.

Per garantire e sviluppare ulteriormente la via bilaterale, il Consiglio federale ha negoziato con l’UE un terzo pacchetto di accordi bilaterali (Bilaterali III). Esso comprende, oltre all’aggiornamento dei cinque accordi di accesso al mercato interno dei Bilaterali I (libera circolazione delle persone, MRA, trasporti terrestre e trasporto aereo, agricoltura), anche la conclusione di due nuovi accordi sul mercato interno (elettricità, sicurezza alimentare) nonché diverse cooperazioni (ricerca, salute, spazio).

economiesuisse sostiene chiaramente i Bilaterali III e considera gli accordi in essi contenuti una solida base per la stabilizzazione e lo sviluppo della via bilaterale. Oltre all’aggiornamento degli accordi sul mercato interno esistenti, economiesuisse saluta con favore soprattutto la possibilità di una partecipazione a lungo termine della Svizzera ai programmi di ricerca dell’UE nonché l’accordo sull’elettricità. In particolare, il nuovo pacchetto di accordi consente di frenare la progressiva erosione dei Bilaterali. Tra tutte le alternative, dal punto di vista dell’economia svizzera la prosecuzione della via bilaterale con i Bilaterali III rappresenta l’opzione migliore. In una valutazione complessiva, i vantaggi del nuovo pacchetto prevalgono nettamente. Le concessioni della Svizzera sono sostenibili e la capacità d’azione e la certezza del diritto risultano rafforzate rispetto alla situazione attuale. Ulteriori informazioni sui Bilaterali III sono disponibili nel nostro più recente dossierpolitica.

I Bilaterali I costituiscono la base centrale della cooperazione tra la Svizzera e l’UE. Essi apportano un beneficio alla Svizzera. Si pone quindi la questione di come tale beneficio possa essere quantificato. Negli ultimi anni questa domanda è stata analizzata più approfonditamente in diversi studi. Una panoramica è disponibile qui.

Una sfida centrale per tali analisi consiste nel dover confrontare la situazione reale con una situazione che non esiste. Per quanto riguarda gli Accordi bilaterali, ciò significa concretamente che il loro beneficio risulta dalla differenza tra l’evoluzione economica nella realtà e l’evoluzione economica in uno scenario in cui la Svizzera non dispone di tali accordi. Solo la situazione con gli Accordi bilaterali può essere osservata e quantificata. Tutte le altre situazioni non sono osservabili e non esistono dati in merito. Per stimare il beneficio è quindi necessario ricorrere a modelli. Occorre formulare ipotesi e definire quale sarebbe la situazione della Svizzera in assenza degli accordi. La medesima sfida si pone anche qualora si vogliano quantificare i costi degli Accordi bilaterali.

Due esempi di modelli di calcolo che stimano il beneficio dei Bilaterali I sono le analisi empiriche di Ecoplan e di BAK Economics. Nel 2015, entrambi gli istituti hanno pubblicato studi su mandato della Segreteria di Stato dell’economia (SECO), quantificando il beneficio economico mancato in caso di cessazione degli accordi. Nel 2020, BAK Economics ha pubblicato un aggiornamento dei propri calcoli. Nel 2025, sia Ecoplan che BAK hanno presentato risultati aggiornati. Non è affatto banale elaborare una stima delle ripercussioni economiche di un’abolizione dei Bilaterali I. I due uffici di consulenza utilizzano modelli differenti. Ecoplan simula i due scenari mediante un modello di equilibrio generale multilaterale. Si tratta di un modello generale multiregionale e multisettoriale che rappresenta le strutture di produzione e di consumo nonché le relazioni commerciali bilaterali. Il modello caratterizza il commercio attraverso la varietà dei prodotti, l’eterogeneità delle imprese e la concorrenza imperfetta secondo l’approccio di Melitz.

BAK utilizza invece un modello strutturale macroeconomico. Si tratta di un modello che, sulla base di oltre 250 equazioni, rappresenta i principali mercati e i circuiti economici in Svizzera, comprese le interdipendenze con il commercio estero. Per poter simulare la cessazione dei Bilaterali I, vengono dapprima quantificati gli effetti primari (effetti parziali) dei diversi accordi e successivamente trasferiti nelle rispettive interfacce del modello. Il modello strutturale consente di determinare l’impatto degli effetti primari nel circuito macroeconomico complessivo, tenendo conto delle interdipendenze rilevanti.

Nel 2025, i calcoli di Ecoplan e BAK Economics sono stati aggiornati. Entrambe le analisi mostrano un chiaro effetto positivo dei Bilaterali I sull’evoluzione economica. Esse confermano pertanto i risultati di precedenti simulazioni. Lo studio di Ecoplan, nuovamente commissionato dalla SECO, stima che nel 2045 il PIL sarebbe inferiore del 4,9% qualora i Bilaterali I venissero meno. BAK Economics giunge alla conclusione che, in caso di cessazione dei Bilaterali I, nel 2045 il PIL sarebbe inferiore del 7,1% rispetto allo scenario con il pacchetto di accordi. In una prospettiva di PIL pro capite, nel 2045 risulterebbero perdite pari all’1,7 rispettivamente al 4,7%.

Entrambi gli studi attestano un effetto positivo dei Bilaterali I sulla dinamica economica. Le differenze nell’ampiezza degli effetti sono riconducibili principalmente alla scelta del modello e alle ipotesi formulate.

Gli effetti dei singoli accordi sulla prestazione economica futura risultano di portata simile nei due studi per quanto concerne gli ostacoli tecnici al commercio, gli appalti pubblici, l’agricoltura e il trasporto terrestre. Mentre l’eliminazione degli ostacoli tecnici al commercio produce un certo effetto, il beneficio degli altri tre accordi menzionati, se considerati isolatamente, è trascurabile in una prospettiva macroeconomica complessiva. Ma tali accordi sono centrali per i rispettivi settori economici interessati. Nei settori del trasporto aereo e della ricerca, i calcoli di BAK attestano un beneficio maggiore rispetto a quelli di Ecoplan. Le differenze più rilevanti tra le due analisi riguardano però la valutazione della libera circolazione delle persone e l’effetto sistemico del pacchetto.

In entrambi gli studi, il beneficio principale dei Bilaterali I risulta dal mantenimento della libera circolazione delle persone. Per poter stimare l’effetto, occorre formulare ipotesi in merito all’immigrazione netta dallo spazio UE/AELS. Ecoplan ipotizza, come già nell’analisi precedente, che in caso di cessazione della libera circolazione, l’immigrazione in Svizzera verrebbe regolata mediante un sistema di contingenti. In questo scenario, a partire dal 2028 l’immigrazione netta dagli Stati UE/AELS si ridurrebbe di circa 20’000 persone all’anno. Parallelamente, l’aumento dei frontalieri diminuirebbe di circa un quarto. Con queste ipotesi, entro il 2045 si registrerebbe una riduzione di circa 180’000 occupati (in equivalenti a tempo pieno) provenienti dagli Stati UE/AELS. Anche BAK ipotizza, nello scenario alternativo, una limitazione dell’immigrazione dagli Stati UE/AELS. Secondo queste ipotesi, entro il 2045 mancherebbero circa 210’000 lavoratori con qualifiche ottimali. Entrambe le analisi sottolineano che la libera circolazione delle persone comporta un elevato beneficio economico. Un ritorno a un sistema di contingenti potrebbe sì frenare l’immigrazione, ma comporterebbe notevoli costi economici.

I modelli macroeconomici, come il modello di equilibrio generale multilaterale o il modello strutturale, sono utili per analizzare le relazioni macroeconomiche nel commercio internazionale. Possono essere utilizzati per esaminare gli effetti della liberalizzazione del commercio, dei dazi, degli shock o di decisioni politiche – nel caso concreto la cessazione dei Bilaterali I. È importante sottolineare che i risultati di tali simulazioni non costituiscono una previsione esatta. Si tratta di scenari. I risultati empirici dipendono dalle ipotesi formulate e sono quindi intrinsecamente caratterizzati da incertezza. Nel caso concreto, ciò significa che le variazioni del PIL e del PIL pro capite indicate in caso di cessazione dei Bilaterali non devono essere interpretate come previsioni puntuali. Ma si può affermare che gli studi finora realizzati, pur con metodi differenti, giungono alla medesima conclusione: i Bilaterali I hanno un chiaro beneficio economico per la Svizzera.

Poiché in tali analisi empiriche è necessario lavorare con ipotesi, gli studi si limitano a uno scenario di mantenimento e a uno di abolizione completa degli Accordi bilaterali. Il secondo scenario è giustificato dal fatto che, a causa della clausola ghigliottina, gli accordi stessi prevedono un tale meccanismo. Non vengono quantificati altri scenari alternativi. Sarebbe ad esempio ipotizzabile che solo una parte degli accordi venisse meno, mentre in altri ambiti la Svizzera e l’UE trovassero soluzioni per proseguire la cooperazione. Tali soluzioni parziali non sono considerate. Al contempo, questo secondo scenario non rappresenta neppure il «worst case». In caso di cessazione dei Bilaterali I, l’UE potrebbe adottare misure di ritorsione che inciderebbero negativamente anche su ambiti al di fuori del campo di applicazione degli accordi. Ciò aumenterebbe ulteriormente il danno per l’economia svizzera.

È importante interpretare correttamente i risultati di questi studi. È un dato di fatto che gli Accordi bilaterali producono nel lungo periodo un effetto positivo sull’evoluzione economica. Anche in termini pro capite, il beneficio risulta positivo in entrambe le analisi. Le simulazioni confermano dunque i risultati precedenti che giungevano a conclusioni analoghe. L’evidenza empirica indica chiaramente che il fondamento della cooperazione con l’UE favorisce l’evoluzione economica e che questa dinamica positiva contribuisce, anche dal punto di vista pro capite, a un livello di benessere più elevato. Al contempo, occorre essere consapevoli dei limiti di tali calcoli.

L’abolizione degli accordi inciderebbe negativamente sulla dinamica economica. Eventuali soluzioni parziali con l’UE potrebbero attenuare tale effetto. Il danno potrebbe essere ridotto anche qualora la Svizzera orientasse coerentemente la propria politica verso buone condizioni quadro per l’economia. Al contempo, il danno potrebbe risultare maggiore qualora l’UE adottasse ulteriori misure di ritorsione. Tutti questi elementi non possono essere previsti in modo dettagliato.

Per garantire la certezza del diritto, la Svizzera deve sviluppare ulteriormente la via bilaterale. Solo così sarà possibile continuare a trarne il massimo beneficio. L’incertezza su ciò che potrebbe accadere in caso di rottura delle relazioni bilaterali non deve essere minimizzata. Senza un aggiornamento degli accordi mediante i Bilaterali III, gli accordi esistenti continueranno a erodersi e perderanno progressivamente la loro utilità. Inoltre, nessuno sa come evolverebbero le relazioni tra l’UE e la Svizzera qualora la Svizzera non approvasse i Bilaterali III. Non si può presumere che l’UE terrebbe conto delle richieste svizzere. Per la dinamica economica è quindi vantaggioso che la cooperazione con l’UE sia stabile e chiaramente regolamentata. Infine, occorre considerare la dimensione a lungo termine di tali effetti. Chi osserva gli effetti indicati solo su un arco temporale breve rischia di trarre conclusioni errate e di sottovalutare i benefici a lungo termine per l’economia e il benessere della Svizzera.

L’UE è e rimane il principale partner commerciale della Svizzera. Il nostro Paese è strettamente connesso all’Europa sotto il profilo economico, sociale e culturale. La Svizzera ha quindi un forte interesse a preservare il solido fondamento di tale cooperazione. Quantificare il beneficio di questo fondamento – i Bilaterali I – è complesso e comporta diverse sfide. Occorre modellizzare le diverse relazioni di causa ed effetto e, poiché una Svizzera senza Accordi bilaterali esiste solo come scenario ipotetico, è necessario formulare ipotesi. Come mostrano gli esempi di Ecoplan e di BAK Economics, sono necessari ampi modelli di calcolo per stimare il beneficio dei Bilaterali I. Una cosa è certa: nonostante metodi e ipotesi differenti, gli studi aggiornati mostrano che i Bilaterali I generano un beneficio positivo. Essi incidono positivamente sull’evoluzione economica e sul benessere in Svizzera.

È importante che tali analisi siano interpretate e contestualizzate correttamente. I risultati non devono essere intesi come previsioni puntuali. L’entità del beneficio dipende dal modello, dalle ipotesi e dallo scenario alternativo considerato. Approcci diversi possono condurre a risultati differenti. Gli studi suggeriscono però che il beneficio dei Bilaterali I è positivo e tutt’altro che trascurabile. Va inoltre considerato che gli studi analizzano il beneficio degli accordi rispetto a uno scenario senza accordi. Altri scenari non vengono esaminati, ma sono politicamente plausibili. Gli esempi di MRA e Horizon Europe hanno dimostrato che una buona cooperazione con l’UE non è scontata per la Svizzera. Sarebbe ingenuo presumere che, in caso di rottura delle relazioni, gli ambiti di particolare interesse per la Svizzera rimarrebbero inalterati. Infine, va osservato che entrambe le analisi si concentrano sul beneficio dei Bilaterali I. Se si confronta tale beneficio con i costi diretti indicati nel quadro dei Bilaterali III, emerge che il rapporto costi-benefici nel lungo periodo è positivo. Rimane però una lacuna per quanto riguarda i costi indiretti. Per quantificarli sarebbe necessario, come per il beneficio, ricorrere a modelli, ipotesi e scenari alternativi. Finora non è stata ancora effettuata un’analisi costi-benefici così completa, probabilmente anche perché la sua forza esplicativa sarebbe discutibile alla luce dei numerosi fattori di incertezza e delle ipotesi necessarie.