L’approvvigionamento di merci in tempo di crisi: analisi e misure per la Svizzera

Nella primavera 2020, il mondo intero ha percepito direttamente la carenza di forniture mediche nonché di mascherine di protezione o disinfettanti. Dopo l’inizio del 2021, da una parte la congiuntura si è ripresa, ma le difficoltà registrate dalle catene di valore mondiali non sono scomparse, anzi. Al contrario, porti sovraffollati e un divario tra l’offerta e la domanda stanno causando ritardi di fornitura in tutto il mondo.

Le conseguenze economiche della pandemia hanno rilanciato, in Svizzera, il dibattito su un approvvigionamento sicuro. Da più parti viene richiesta una maggiore autosufficienza. La crisi ha tuttavia mostrato che dissociare l’economia svizzera dal commercio mondiale non costituirebbe il giusto mezzo per rafforzare l’approvvigionamento di merci. Grazie a reti diversificate, completate da opportune misure all’interno del paese (ad esempio stock obbligatori), la Svizzera non ha sofferto di lunghe penurie per beni importanti.

Non si possono però escludere altre crisi. È dunque importante intraprendere, a livello nazionale e internazionale, riforme che rafforzino la resilienza della Svizzera a lungo termine. Si tratta ad esempio di rafforzare il commercio digitale o di intensificare la cooperazione internazionale in materia di ricerca e sviluppo.

La pandemia e le sue conseguenze economiche hanno posto in evidenza l’utilità, la complessità e la fragilità delle catene di valore mondiali. La disponibilità di un bene essenziale non è scontata. In quanto paese con un piccolo mercato interno e privo di materie prime, si pongono le seguenti questioni:

• Come può la Svizzera garantire il proprio approvvigionamento in merci nel contesto di catene di valore transfrontaliere?
• Qual è il ruolo dell’economia e dello Stato a tale proposito?
• Quali lezioni bisogna trarre dalla pandemia attuale per prevenire meglio i rischi futuri ed essere in grado di reagire più efficacemente in caso di crisi?

L’esperienza acquisita in oltre 18 mesi di pandemia permette di fare la distinzione tra le penurie d’approvvigionamento supposte e reali, e tra la certezza d’approvvigionamento e l’autosufficienza. Al momento di analizzare anche le cause, occorre separare bene i miti dai fatti. Anche le raccomandazioni concrete formulate dagli ambienti economici si basano su un’analisi differenziata.

La Svizzera intende approvvigionarsi in beni e servizi importanti. La «certezza d’approvvigionamento» è garantita quando dei beni vitali sono disponibili in quantità sufficiente. Alcuni preferiscono produrre il più possibile nel paese. Ora non è certo che un simile «autoapprovvigionamento» sia possibile.

Un’occhiata alle statistiche mostra che la Svizzera è lungi dal poter produrre essa stessa tutti i beni essenziali dai quali dipende dalle importazioni. È il caso ad esempio delle derrate alimentari. Nel 2018, il tasso di autoapprovvigionamento netto (rapporto tra la produzione nazionale e il consumo nazionale) era del 51% in ragione della scarsa superficie agricola utile. Questa produzione è però stata possibile solo grazie alle importazioni, in particolare di macchine agricole, di diesel o di foraggio. Ciò è ancora più vero per il petrolio. In questo settore, la Svizzera è totalmente dipendente dalle importazioni.

Questa dipendenza non è nuova. Nel corso degli ultimi cento anni, la Svizzera non ha mai potuto né dovuto essere totalmente autosufficiente. Bisogna però considerare che, nonostante epidemie come la SARS (2003), l’influenza suina (2009) o attualmente il coronavirus, la sicurezza d’approvvigionamento alimentare non è mai stata in pericolo nel corso degli ultimi decenni. L’approvvigionamento era assicurato – anche se la Svizzera non fosse stata autosufficiente. Per questo, sono però necessarie una moltitudine di strumenti e di misure.

Secondo la legge sull’approvvigionamento del paese (LAP), l’approvvigionamento della Svizzera in beni e servizi vitali spetta all’economia. Lo Stato si limita a fornire il suo sostegno (principio di sussidiarietà). La competenza è presso l’Approvvigionamento economico del paese (AEP), in seno all’Ufficio federale per l’approvvigionamento economico del paese (UFAE).

L’AEP dispone di vari strumenti per approvvigionare il paese. Tutte le misure sono da ritenere come un complemento alle importazioni di beni provenienti dall’estero.

• Stock obbligatori: se l’approvvigionamento di un bene non potesse più essere garantito dal mercato a causa delle penurie, la Confederazione potrebbe liberare riserve obbligatorie. Sono stoccati lo zucchero, il riso, ma anche i concimi, i mangimi, gli oli minerali e vari prodotti terapeutici. Non è la Confederazione che gestisce gli stock, ma le imprese produttrici.
• Agevolazione delle importazioni: quando si profila una penuria, i contingenti tariffari possono essere aumentati o i dazi doganali ridotti.
• Controlli all’esportazione: l’esportazione di alcuni beni può essere regolata per ragioni di politica di sicurezza (autorizzazione di esportare). Considerazioni legate alla politica di approvvigionamento possono anche motivare dei controlli (controlli all’esportazione di equipaggiamenti medici da parte di alcuni paesi dell’UE, come ad esempio nel mese di marzo 2020).
• Gestione dell’offerta e del consumo: si tratta della promozione mirata di certi beni e del controllo della loro destinazione d’uso (ad esempio contingentamento da parte dell’AEP dell’elettricità messa a disposizione dei grandi consumatori).
• Strumenti di sorveglianza: delle piattaforme d’informazione e di coordinamento sono disponibili per monitorare l’evoluzione della situazione (ad esempio ufficio di notifica dei prodotti terapeutici).

È noto che la Svizzera fa parte dei maggiori esportatori a livello mondiale. Nel contesto della sicurezza d’approvvigionamento, è utile conoscere precisamente la struttura delle importazioni svizzere. Un accesso ottimale ai mercati esteri è indispensabile per la Svizzera, che si caratterizza con un mercato interno piccolo e la mancanza di materie prime.

• Il grafico con i 20 principali partner d’importazione della Svizzera nel 2020 (cf. grafico sottostante) mostra lo stretto collegamento con l’Europa: tra i dieci principali partner d’importazione, otto sono paesi europei (punti in arancione). La prossimità geografica e un accesso ampiamente non discriminatorio al mercato interno dell’UE favoriscono queste strette relazioni.
• I due paesi non europei (punti in rosso) nei top 10 sono gli Stati Uniti e la Cina. Tra il 2000 e il 2020, le esportazioni cinesi destinate alla Svizzera hanno registrato un tasso di crescita annuo medio relativamente elevato, di circa il 10%.
• La Svizzera può inoltre appoggiarsi su una rete diversificata di partner in Asia e Medio Oriente. Così, tra tutti i paesi importatori top 20, gli Emirati arabi, il Vietnam e Singapore registrano i tassi di crescita annui più elevati.

• La stretta interconnessione della Svizzera con i suoi vicini si vede anche nelle varie categorie di prodotti: per undici categorie su dodici, la Germania è il principale partner d’importazione (ad eccezione della Cina che è il principale paese d’importazione per la categoria «tessili, abbigliamento e calzature»). Inoltre, l’Italia o la Francia sono il secondo partner d’importazione in otto categorie su dodici.
• Da notare che per i prodotti delle industrie chimiche e farmaceutiche, la parte cumulata dei primi quattro paesi d’importazione (52%) è la seconda più bassa (dopo l’orologeria e la gioielleria).

Dal punto di vista dell’approvvigionamento, la crisi del covid può essere suddivisa in due fasi:

Fase acuta della pandemia (dalla primavera alla fine del 2020): a seguito della rapida propagazione del coronavirus, è esplosa la domanda di beni per lottare contro la pandemia. Ciò ha comportato in numerosi paesi una mancanza di prodotti quali le mascherine di protezione medicali e i disinfettanti. Sono quindi stati lanciati degli appelli da parte di numerosi paesi per una maggiore autosufficienza. Anche in Svizzera, molti hanno chiesto di riportare alcune capacità di produzione sul territorio nazionale.

Fase di ripresa (primavera 2021 a oggi): grazie ad una campagna di vaccinazione e all’aumento della produzione di beni medicali a livello mondiale, la situazione epidemiologica e nel contempo quella economica sono migliorate. Invece, le perturbazioni sulle catene di valore mondiali si sono accentuate. Di fatto, da una parte, si è assistito ad un aumento più forte del previsto della domanda dopo l’autunno 2020 e, dall’altra parte, una situazione tesa nella logistica. Ad esserne toccati sono state diverse materie prime, prodotti intermedi e beni industriali. Una rapida distensione di questa situazione delicata non è al momento in vista.

Con la pandemia di covid, l’economia globale è entrata in una profonda recessione nella primavera 2020. La chiusura di diversi siti di produzione e le restrizioni imposte dalle autorità hanno reso difficoltosa l’importazione di alcuni prodotti da parte della Svizzera. Nel secondo trimestre 2020, le importazioni hanno registrato un calo del 16% rispetto al trimestre precedente (corretto dalle variazioni stagionali), ossia la più forte diminuzione da decenni.

Durante questa fase acuta della pandemia, l’interesse era particolarmente concentrato sui beni per la prevenzione e il controllo della pandemia. L’ordinanza 2 COVID-19 del 13 marzo 2020 fornisce una lista di questi «prodotti medici essenziali». Essa li suddivide in tre categorie:

Sebbene la Svizzera non abbia registrato una penuria persistente, la situazione è stata in ogni caso tesa per varie settimane per quanto concerne l’approvvigionamento di alcuni di questi beni.

I. Sostanze attive e medicamenti

A partire da febbraio 2020, l’UFAE ha costatato a momenti un forte aumento delle perturbazioni segnalate sulla piattaforma dei medicamenti, per quanto concerne l’approvvigionamento. Oltre un terzo delle segnalazioni del 2020 concernevano antibiotici (33%) nonché antimicotici (14%), analgesici (12%) o miorilassanti (4%). La ragione più citata per spiegare la penuria era l’aumento della domanda a livello mondiale. I dati mostrano anche che la situazione è tornata alla normalità dopo un breve periodo (aprile 2020).

II. Dispositivi medici

Mentre l’ossigeno medico era ancora disponibile, le bottiglie in acciaio sono divenute sempre più rare. Swissmedic ha dunque temporaneamente autorizzato l’utilizzo di altri recipienti tecnicamente adattati. Per quanto concerne i respiratori, l’approvvigionamento ha sempre potuto essere garantito nonostante la forte crescita della domanda, soltanto alcuni componenti sono venuti talvolta a mancare.

III. Equipaggiamento di protezione individuale

La domanda di disinfettanti è fortemente aumentata in poco tempo, ciò che ha comportato soprattutto una penuria di etanolo. Per ovviare a queste difficoltà, l’Ufficio federale della sanità pubblica (UFSP) ha rilasciato un’autorizzazione eccezionale per l’utilizzo di etanolo prodotto localmente. A lungo termine, si prevede nuovamente di costituire delle riserve obbligatorie di etanolo (cf. capitolo «Le lezioni da trarre dalla crisi»).

Sono inoltre state registrate lacune temporanee di mascherine di protezione. Come per le sostanze attive, la Svizzera è fortemente dipendente dalle importazioni (circa l’80% delle mascherine importate provengono dalla Cina). Siccome la domanda mondiale ha subito un’impennata nel marzo 2020, la Svizzera ha dovuto procurarsi delle mascherine su un mercato teso. A ciò va aggiunto che diversi paesi hanno temporaneamente bloccato le esportazioni di equipaggiamenti di protezione medica a destinazione della Svizzera, ivi compresi taluni paesi membri dell’UE.

Dalla primavera 2021, i problemi logistici nelle catene di approvvigionamento globali si sono moltiplicati e aggravati. Il trasporto marittimo è paralizzato. Numerosi consumatori e imprese di tutto il mondo attendono invano la fornitura delle merci ordinate da tempo. Gli esperti del settore parlano di una «tempesta perfetta».

• Nel 2020, un blocco della produzione in Asia e una diminuzione della domanda mondiale hanno comportato il ritiro dal mercato, a breve termine, di circa 550 navi container.
• Nel 2021, la domanda mondiale è aumentata massicciamente. Parallelamente, quest’ultima si è spostata dai servizi verso il consumo privato («e-commerce»). Risultato: per la prima volta da decenni, la domanda di beni supera le capacità di trasporto.
• Su alcune linee, i costi di trasporto sono aumentati di oltre il 500% rispetto all’anno precedente. In numerosi casi, questo aumento dei prezzi si è ripercosso sui consumatori.
• Mancano attualmente numerosi container sulla principale via commerciale tra l’Asia e l’Europa. Ciò è dovuto, tra l’altro, al fatto che il materiale medico è stato trasportato nell’emisfero sud all’inizio della pandemia.
• Con le chiusure dei porti, numerose navi container sono bloccate davanti ai porti. Nel 2020, il 65% delle navi container era ancora in orario, mentre nel 2021 questo valore è sceso al 35%.
• Gli ingorghi nei e attorno ai porti spostano i problemi verso l’interno del paese – mancano autisti di camion.
• La pandemia ha comportato ripetute chiusure di fabbriche e corrispondenti perdite di produzione.

Numerose aziende svizzere registrano attualmente difficoltà di approvvigionamento. Non bisogna però attendersi una rapida normalizzazione della situazione. È quanto dimostra un sondaggio condotto da economiesuisse presso 237 imprese e associazioni nell’ottobre 2021:

• Un problema di vendita nel 2020 si è trasformato in un problema di produzione: quattro imprese interrogate su cinque segnalano difficoltà di approvvigionamento. Questa proporzione è significativamente più alta rispetto alla fase acuta della pandemia nel 2020 (cf. grafico seguente).
• La mancanza di materiali concerne quasi tutto il settore industriale (compreso quello della costruzione), ma anche il commercio. Tanto le materie prime (acciaio o legno) quanto i prodotti intermedi (chip elettronici) e i prodotti finiti (lavatrici o automobili) si fanno rari.
• Le difficoltà di approvvigionamento in chip elettronici e in semiconduttori pongono problemi a numerosi settori. Il settore della tecnica medica manca così attualmente di ogni certezza di pianificazione per l’approvvigionamento e la produzione.
• I problemi di trasporto e di logistica sono le ragioni più spesso citate per spiegare le difficoltà di fornitura (72%). Ma vengono menzionate anche capacità di produzione limitate (68%) nonché perdite di produzione presso i fornitori (64%).
• In reazione, circa i due terzi delle aziende hanno aumentato i loro stock e quasi la metà di loro cercano altri fornitori.
• Inoltre, quasi la metà delle aziende è già stata costretta ad aumentare i prezzi. I tre quinti di queste prevedono di farlo nei prossimi sei mesi.

Gli esempi lo dimostrano: disconnettere l’economia svizzera dal commercio mondiale non è il giusto mezzo per rafforzare durevolmente la sicurezza dell’approvvigionamento. Altrettanto miope sarebbe un'espansione sostenuta dallo Stato della produzione interna di alcuni beni.

Parallelamente, occorre non focalizzarsi esclusivamente sulla sicurezza dell’approvvigionamento in occasione dell’analisi della pandemia di covid. Di fatto, la prossima crisi di portata mondiale non sarà necessariamente di natura epidemiologica. L’approvvigionamento energetico, i cyberattacchi, i conflitti militari o le catastrofi naturali racchiudono un grande potenziale di rischio. In tal senso, la situazione attuale dovrebbe essere utilizzata per rafforzare la resilienza sistemica della Svizzera e della comunità internazionale a lungo termine. Per questo motivo, secondo gli ambienti economici sono necessarie varie misure, a livello unilaterale, bilaterale e multilaterale.

• Nessuna misura protezionistica in nome della sicurezza dell’approvvigionamento: le restrizioni commerciali devono essere utilizzate unicamente per una durata strettamente limitata, in maniera proporzionata e quale ultima ratio. Occorre evitare nuove restrizioni commerciali o sovvenzioni statali atte a promuovere la produzione svizzera.
• Garantire la sicurezza dell’approvvigionamento con riserve obbligatorie sufficienti: le riserve obbligatorie devono essere esaminate e sviluppate quando ciò è opportuno (ad esempio costituire nuove riserve obbligatorie di etanolo). Anche i grandi consumatori finali di beni critici (ad esempio gli ospedali) dovrebbero rivedere la loro strategia di stoccaggio.
• Produrre «just in case» invece di «just in time»: in occasione della scelta dei suoi fornitori, un’azienda cerca innanzitutto di minimizzare i costi. La pandemia ha tuttavia evidenziato i rischi di questa strategia. Per una maggiore resilienza, occorre dunque prestare attenzione, nelle decisioni strategiche, ad una pianificazione preliminare degli stock e alla diversificazione dei fornitori.
• Migliorare l’utilizzo degli accordi di libero scambio: in mancanza di risorse, soprattutto le PMI non utilizzano sempre a sufficienza gli accordi di libero scambio. Esse hanno bisogno di sostegno sotto forma di offerte d’informazione e piattaforme appropriate.
• Far progredire il commercio digitale: le aziende devono investire maggiormente nella gestione digitale della catena di valore e nella trasparenza di quest’ultima. Parallelamente, lo Stato deve sostenere le strategie di gestione dei rischi del settore privato creando un contesto normativo adeguato (ad esempio digitalizzazione delle procedure doganali).
• Applicare rigorosamente i principi dell’economia circolare: prolungando la durata di vita e di utilizzo dei beni, la Svizzera può attenuare al meglio i rischi delle catene di valore globali a lungo termine. Essa dispone inoltre di un grande potenziale nel settore della valorizzazione dei rifiuti – in particolare in virtù delle iniziative private.

• Garantire l’approvvigionamento in tempo di crisi mediante accordi tra Stati: sono state costatate difficoltà d’approvvigionamento per beni importanti, in particolare a seguito delle restrizioni della circolazione delle merci imposte da taluni Stati. Gli accordi bilaterali permettono di minimizzarne l’impatto sulla Svizzera (ad esempio assicurazione che le restrizioni all’esportazione in caso di crisi siano eliminate).
• Armonizzare le regolamentazioni di conformità: non è la frammentazione, bensì l’armonizzazione transfrontaliera degli standard relativi ai prodotti che rafforza la sicurezza d’approvvigionamento in tempo di crisi. È ciò che fanno ad esempio gli accordi di reciproco riconoscimento delle valutazioni di conformità (ARM).

• Sviluppare l’accesso ai mercati: sarebbe opportuno migliorare gli accordi esistenti con i paesi da cui ci si attendono i guadagni commerciali più elevati. Nonostante la densità della rete di accordi di libero scambio, esiste un grande potenziale per la Svizzera a tale proposito (ad esempio con gli Stati Uniti, il Mercosur e l’India).
• Rafforzare l’OMC e sviluppare regole commerciali multilaterali: per la Svizzera, piccola economia, le liberalizzazioni commerciali ottenute attraverso l’Organizzazione mondiale del commercio (OMC) sono chiaramente la «first-best solution». È nel suo interesse sostenere l’accordo dell’OMC sull’agevolazione degli scambi allo scopo di accelerare ad esempio il commercio dei beni essenziali.
• Intensificare la cooperazione nell’ambito della ricerca-sviluppo: la Svizzera deve mantenere la propria posizione di leader ed intensificare i suoi scambi con i centri di ricerca più riconosciuti al mondo. L’innovazione contribuisce di fatto alla resilienza di fronte alle future crisi, come dimostra l’esempio della tecnologia ARNm: quest’ultima è oggetto di ricerche da anni per trattare il cancro. La sua integrazione nei vaccini permette di immaginare uno slancio innovativo nel trattamento del cancro.
• Accelerare i processi di certificazione e di autorizzazione di immissione sul mercato: dei processi i più efficaci possibili in occasione della validazione della conformità aumentano la disponibilità internazionale di beni critici (ad esempio studi clinici condotti in parallelo durante l’autorizzazione di immissione sul mercato di vaccini).
• Prevedere il cumulo regionale nel commercio di beni: la creazione di una «regione di cumulo» tra diversi partner commerciali aventi interessi comuni permetterebbe alla Svizzera di tenere conto dei prodotti intermedi di questa regione in occasione della produzione di un prodotto. Questo faciliterebbe gli scambi e rafforzerebbe la competitività.
• Coordinare le capacità di produzione a livello internazionale: si tratta di promuovere un maggior coordinamento della produzione in tempo di crisi a livello planetario (ad esempio per le sostanze attive medicali).
• Aumentare la trasparenza per quanto concerne l’offerta e la domanda di beni critici: occorre uno scambio di informazioni completo e in tempo reale tra l’economia e la politica, a livello nazionale e internazionale. Questo perché l’incertezza invita al protezionismo. La creazione di un canale di comunicazione tra i produttori di vaccini e altri gruppi d’interesse permetterebbe di sensibilizzare i vari attori sulle difficoltà d’approvvigionamento.