La sicurezza come fattore di attrattività: quattro motivi per una revisione della legge sul materiale bellico

Negli ultimi anni, la situazione in materia di sicurezza è cambiata drasticamente, con conseguenze dirette e indirette per la Svizzera. Dall’attacco russo all’Ucraina, in Europa è tornata la guerra e con essa una minaccia diretta per il continente. Nel dibattito di politica estera sulle sanzioni e sulle misure volte a rafforzare la difesa, l’affidabilità delle alleanze transatlantiche ha subito recentemente un duro colpo. Altri conflitti, come la recente escalation militare in Iran, contribuiscono a un ulteriore inasprimento della situazione geopolitica.

Che la situazione mondiale sia diventata più incerta lo dimostra anche l’indice di rischio geopolitico (figura 1). Con la guerra di aggressione russa contro l’Ucraina, l’indice è salito al valore più alto degli ultimi 20 anni e da allora rimane a livelli elevati.  

Un aumento del rischio geopolitico, unito ad alleanze potenzialmente più deboli, implica che molti Stati debbano tornare a concentrarsi maggiormente sulla propria sicurezza. Ciò vale anche per la Svizzera. In questo contesto è importante stabilire le giuste priorità.

Con la strategia in materia di politica di sicurezza 2026 è stato recentemente sottoposto a consultazione un progetto di ampio respiro. A questo progetto manca, però, una gerarchizzazione coerente delle minacce, che sono state intensificate dal mutato contesto geopolitico. economiesuisse ha quindi chiesto, nell’ambito della consultazione, anche una più chiara identificazione dei settori di politica di sicurezza che richiedono un intervento prioritario. Tale necessità emerge laddove i cambiamenti geopolitici hanno creato le maggiori lacune tra lo stato attuale e lo stato desiderato per una difesa ottimale della Svizzera.

In quanto snodo nevralgico dell’Europa, anche la Svizzera è minacciata in modo diretto dall’accresciuta incertezza geopolitica. Deve quindi prepararsi a scenari diventati più probabili, quali conflitti armati convenzionali più vicini al confine e sul territorio nazionale, attacchi informatici e campagne di influenza, e garantire la propria capacità di difesa. Per questo ha bisogno di un esercito dotato di equipaggiamenti moderni.

Un’industria degli armamenti svizzera capace di esportare garantisce la base industriale sul territorio nazionale. Consente di effettuare acquisti autonomi, riduce la dipendenza dall’estero e rafforza la posizione negoziale, poiché la Svizzera è in grado di offrire anche sistemi propri. In questo modo, la capacità di difesa viene rafforzata sotto diversi aspetti in un periodo caratterizzato da una crescente domanda di materiale bellico.

Infine, la Svizzera può prepararsi ancora meglio ad affrontare una crisi di sicurezza creando le condizioni quadro per un'economia resiliente.

A seguito dei mutamenti nella situazione geopolitica e di sicurezza verificatisi dall’inizio della guerra in Ucraina, diversi paesi dell’Europa occidentale hanno avviato un potenziamento dei propri eserciti e del proprio arsenale militare. Parallelamente, molti di questi Stati hanno ceduto materiale bellico all’Ucraina. In tale contesto, avrebbero voluto trasferire all’Ucraina anche materiale acquistato da produttori svizzeri. Tuttavia, poiché secondo le nostre disposizioni di legge il materiale bellico svizzero può essere riesportato dallo Stato destinatario solo previa autorizzazione della Svizzera, diversi Stati hanno presentato le relative richieste di riesportazione. Queste hanno dovuto essere respinte, poiché la riesportazione verso un Paese come l’Ucraina, coinvolto in un conflitto armato internazionale, non è consentita. Ne è un esempio il caso dei carri armati Leopard 1, che la Germania voleva acquistare dalla RUAG. Il Consiglio federale ha autorizzato la vendita dei carri armati alla Germania, ma nel contratto è esplicitamente esclusa la rivendita all’Ucraina. Queste disposizioni legali molto rigide in materia di esportazione e riesportazione di materiale bellico svizzero hanno portato diversi paesi dell’Europa occidentale a rinunciare ai produttori svizzeri nei loro appalti. Soprattutto i paesi europei membri della NATO considerano rischioso acquistare armamenti svizzeri, poiché, secondo l’attuale quadro giuridico, si deve presumere che, in caso di intervento NATO, la Svizzera non rifornirebbe più nessuno degli Stati belligeranti.

La mancanza di ordini da parte di clienti importanti ha conseguenze di vasta portata per l’industria degli armamenti locale, poiché i paesi dell’Europa occidentale sono tra i maggiori acquirenti di materiale bellico svizzero. Di conseguenza, i produttori svizzeri di armamenti e beni a duplice impiego dipendono fondamentalmente dalla possibilità di esportare i propri prodotti nel rispetto dei requisiti di legge, poiché il mercato interno è di per sé troppo piccolo per sostenere un'industria degli armamenti autonoma.

A causa del nuovo contesto di politica estera e di sicurezza, anche i parametri della politica di sicurezza svizzera sono cambiati radicalmente dal 2022. Per questo motivo, ora è urgentemente necessario valutare e, eventualmente, adeguare le basi giuridiche su cui si fonda la politica estera e di sicurezza svizzera. Influenzata dalle nuove circostanze globali, la politica svizzera si è occupata intensamente negli ultimi anni di questioni relative alla situazione della sicurezza in Svizzera e in Europa, alla neutralità e alle esportazioni di materiale bellico. Dopo intensi dibattiti, il Parlamento ha infine approvato la revisione della legge sul materiale bellico (LMB). Poiché contro il progetto di legge è stato lanciato un referendum, la revisione della LMB sarà sottoposta a votazione, probabilmente ancora quest'anno.

La legge sul materiale bellico (LMB) ha lo scopo di adempiere agli obblighi internazionali della Svizzera e di salvaguardarne i principi di politica estera attraverso il controllo della produzione e del trasferimento di materiale bellico e della relativa tecnologia. Inoltre, essa mira a garantire il mantenimento in Svizzera di una capacità industriale adeguata alle esigenze della difesa nazionale. Nella legislazione svizzera, il materiale bellico è definito in base all'art. 5 cpv. 3 LMB. Insieme al diritto di neutralità e alla politica di neutralità svizzera, la LMB costituisce la base giuridica e politica per l'esportazione di materiale bellico. La revisione della legge approvata dal Parlamento prevede due adeguamenti mirati alla LMB, volti a facilitare l'esportazione di materiale bellico verso determinati Stati destinatari e la riesportazione.

La revisione della LMB agevola, a condizioni chiaramente definite, l’esportazione controllata di materiale per la difesa verso Stati partner prevalentemente europei. I Paesi che applicano un regime di esportazione equivalente a quello svizzero e che figurano nell’allegato 2 dell’ordinanza sul materiale bellico (OMB), potranno in futuro ricevere forniture di materiale per la difesa, anche se si trovano in una situazione di conflitto armato. Il Consiglio federale può però vietare l’esportazione se lo richiedono interessi di politica estera, di neutralità o di sicurezza. Restano vietate le forniture a paesi che violano gravemente e sistematicamente i diritti umani o in cui sussiste un elevato rischio che i beni vengano utilizzati contro la propria popolazione civile.

I 25 paesi dell’allegato 2 dell’OMB, che in futuro potrebbero beneficiare di questa liberalizzazione, sono stati selezionati sulla base di criteri chiari e oggettivi. Si tratta di Stati che dispongono di sistemi di controllo delle esportazioni di materiale bellico equivalenti a quelli svizzeri e che, come la Svizzera, sono membri di tutti e quattro i regimi internazionali di controllo delle esportazioni nel settore dei beni strategicamente sensibili (ovvero il gruppo dei fornitori nucleari, il gruppo Australia, l’Accordo di Wassenaar e il Regime di controllo della tecnologia missilistica). Tra questi figurano Argentina, Australia, Austria, Belgio, Canada, Danimarca, Finlandia, Francia, Germania, Giappone, Gran Bretagna, Grecia, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Norvegia, Nuova Zelanda, Paesi Bassi, Polonia, Portogallo, Repubblica Ceca, Spagna, Stati Uniti, Svezia, Ungheria.

La revisione rende ora possibile la riesportazione di materiale bellico. Il Consiglio federale dovrà però poter richiedere le cosiddette dichiarazioni di non riesportazione, qualora motivi di politica estera, di neutralità o di sicurezza lo richiedano. Inoltre, la riesportazione di singoli componenti e gruppi di componenti dovrà essere consentita in linea di principio, qualora si tratti di una fornitura nell’ambito di una catena del valore internazionale.

Il controllo della riesportazione non viene quindi abolito, ma anticipato. Le autorità competenti decidono già prima dell’esportazione se una successiva cessione sarebbe in linea di principio ammissibile. Quando, ai sensi della nuova legge, viene presentata una domanda di esportazione di materiale bellico, il Consiglio federale deve effettuare una valutazione in base alle circostanze esistenti al momento della presentazione della domanda e decidere se richiedere una dichiarazione di non riesportazione e se l’esportazione debba essere vietata o autorizzata.

Come illustra il capitolo 1, dal 2022 la situazione della sicurezza ha subito un forte peggioramento, con conseguenti ripercussioni sulla capacità di difesa della Svizzera. Ai sensi dell’art. 1 della legge sul materiale bellico, la Svizzera deve disporre di «una capacità industriale adeguata alle esigenze della sua difesa nazionale» per la produzione di materiale bellico. In caso di conflitto, la Svizzera deve quindi essere in grado di procurarsi determinati equipaggiamenti militari sul proprio territorio.

Una propria capacità produttiva è essenziale per la prontezza operativa dell’Esercito svizzero. Senza una base industriale funzionante, la manutenzione dei propri sistemi dipende sempre più da fornitori esteri. In tempi di crisi, il rischio che la manutenzione non possa più essere garantita è elevato. Un’industria degli armamenti efficiente presenta inoltre il vantaggio indiretto di rafforzare la posizione commerciale della Svizzera negli acquisti di armamenti dall’estero. Se le relazioni commerciali nel settore degli armamenti sono reciproche, il rischio che si abusi di posizioni di potere è minore.

Mantenere una propria industria degli armamenti non è un compito facile, soprattutto per un piccolo Paese come la Svizzera. Le imprese del settore richiedono ingenti investimenti e attività di ricerca e sviluppo a lungo termine. Questi investimenti sono redditizi solo se è possibile ottenere economie di scala grazie a volumi elevati. Questi livelli non possono essere raggiunti con la domanda in Svizzera, motivo per cui l'industria degli armamenti dipende dal commercio con l'estero. Lo dimostra uno studio di BAK-Economics sull'importanza economica dell'industria svizzera degli armamenti e dei prodotti a duplice impiego. Nel 2019 la domanda di armamenti svizzeri ammontava a 1,5 miliardi di franchi svizzeri, con oltre la metà proveniente dall’estero. I dati della RUAG prima della sua scissione confermano questo quadro: tra il 2015 e il 2019, il 62% del fatturato è stato realizzato all’estero. Se più della metà della domanda venisse a mancare a causa delle restrizioni alle esportazioni, la produzione in Svizzera scenderebbe al di sotto della soglia di redditività. Questa potrebbe quindi essere mantenuta operativa solo con una costosa politica industriale. Da un punto di vista economico, è chiaramente preferibile che l’industria degli armamenti possa esportare verso determinati paesi a condizioni chiaramente definite dalla legge. La presente revisione della LMB consente quindi all’industria della difesa svizzera di continuare a svolgere il proprio ruolo rilevante per la sicurezza.

L'analisi delle esportazioni di materiale bellico mostra che la Svizzera esporta già oggi i propri armamenti verso paesi con restrizioni all'esportazione simili. La figura 2 illustra l'andamento delle quote delle esportazioni di armamenti dal 2004. In media, il 70% delle esportazioni di materiale bellico è destinato a Paesi della NATO o a Paesi elencati nell’allegato 2 dell’ordinanza sul materiale bellico (OMB). Questi sono tutti classificati come democrazie. Negli ultimi anni, la loro quota è stata addirittura superiore. La Svizzera esporta soprattutto verso la Germania, che dal 2004 rappresenta da sola quasi un quarto delle esportazioni di materiale bellico.

La Svizzera si è specializzata nella produzione di determinati tipi di materiale bellico. Munizioni, carri armati e veicoli terrestri, nonché sistemi di controllo del fuoco, rappresentano infatti i due terzi delle esportazioni di materiale bellico della Svizzera (figura 4). Nel 2011 e nel 2012, le esportazioni sono state caratterizzate in misura maggiore da ingenti commesse relative a velivoli. Altre categorie di sistemi d’arma rivestono un ruolo marginale o secondario nella struttura delle esportazioni. Vale quindi la pena esaminare più da vicino queste categorie relativamente importanti di materiale bellico.

La figura 5 mostra le quote di esportazione relative ai carri armati e ai veicoli terrestri. Questa categoria comprende sistemi d’arma pesanti e rappresenta in media il 24% delle esportazioni; in alcuni anni, la quota supera addirittura il 40%. L’analisi dei dati mostra che le autorizzazioni all’esportazione per questa categoria vengono gestite in modo corrispondentemente più restrittivo. Questa categoria di materiale bellico viene esportata praticamente esclusivamente verso Stati della NATO o nei paesi presenti nell’allegato 2 dell’ordinanza sul materiale bellico (OMB). Solo nel 2021, importanti commesse provenienti dal Botswana e dal Qatar hanno determinato un calo della quota dei paesi presenti nell’all’allegato 2 OMB, passata da una media del 99% al 44%.

Le esportazioni svizzere di materiale bellico sono quindi già oggi destinate prevalentemente ai Paesi presenti nell’allegato 2 dell’ordinanza sul materiale bellico (OMB). L’approccio pragmatico della revisione della legge sul materiale bellico (LMB) va a vantaggio degli interessi della Svizzera in materia di politica di sicurezza, come dimostrano le relazioni commerciali con la Germania. La Germania è di gran lunga il principale acquirente delle esportazioni svizzere di materiale bellico. Questa partnership dimostra l’importanza di disporre di una propria industria degli armamenti. Se le norme sulle esportazioni venissero ulteriormente inasprite per questa cerchia di acquirenti, si rischierebbe il collasso dell’industria degli armamenti nazionale. Meno si esporta, maggiore è il rischio che alcuni prodotti non vengano più fabbricati in Svizzera. In questo modo, la Svizzera danneggia la propria capacità di difesa.

Gli ultimi dati della SECO sulle esportazioni di materiale bellico mostrano, inoltre, che circa il 60% delle esportazioni consiste in singole componenti o sottogruppi, e non in sistemi d’arma completi. Ciò relativizza anche il bilancio delle esportazioni apparentemente positivo previsto per il 2025 nel settore dell'industria degli armamenti. La tendenza verso le singole componenti e i sottogruppi potrebbe portare a un trasferimento all’estero dei siti di produzione e delle competenze per la fabbricazione di prodotti finiti. Ciò indebolirebbe la base tecnologica e industriale rilevante in materia di sicurezza (STIB) in Svizzera, che funge da fondamento della politica nazionale nell’ambito degli armamenti e quindi anche della politica di sicurezza e di difesa. Secondo la strategia in materia di politica d’armamento del Consiglio federale, fanno parte della STIB tutti gli istituti di ricerca e le imprese che in Svizzera dispongono di competenze, capacità e risorse nel settore della sicurezza e della tecnologia della difesa. Essa è essenziale per garantire all’esercito e ad altre istituzioni statali rilevanti per la sicurezza competenze tecnologiche e capacità industriali fondamentali sul territorio nazionale, nonché per preservare posti di lavoro altamente qualificati.

La revisione della legge sul materiale bellico è mirata e dettata dal nuovo contesto della politica di sicurezza. Questa modifica legislativa non è rilevante solo per l’industria degli armamenti svizzera e i suoi fornitori, ma contribuisce anche alla capacità di difesa della Svizzera, a una neutralità armata credibile e, in ultima analisi, all’attrattività della piazza economica svizzera. La sicurezza della piazza economica svizzera è strettamente legata alla stabilità politica, poiché un contesto politico stabile è determinante per la certezza del diritto, la sicurezza nella pianificazione e la sicurezza degli investimenti in Svizzera.

Non da ultimo, la guerra in Medio Oriente e le sue ripercussioni sull’intera regione hanno dimostrato che, oltre a una bassa pressione fiscale e a condizioni quadro favorevoli all’economia, anche la sicurezza e la stabilità sono fattori decisivi per una piazza economica forte. Nel 2026, le turbolenze geopolitiche sono cresciute ulteriormente con conseguenze dirette per la Svizzera.

La revisione della legge sul materiale bellico (LMB) introduce disposizioni ragionevoli e al passo con i tempi per l’esportazione e la riesportazione di beni per la difesa.

1. La capacità di difesa richiede un'industria degli armamenti in grado di esportare

La Svizzera ha bisogno di una propria capacità produttiva efficiente per garantire la prontezza operativa dell'esercito. Il mercato interno da solo è troppo piccolo per sostenere un'industria degli armamenti autonoma. Per questo motivo, i produttori svizzeri di armamenti e di beni a duplice impiego (dual use) devono poter esportare i propri prodotti nel rispetto delle disposizioni di legge. La nuova legge crea i presupposti affinché l’industria della difesa possa esistere in Svizzera e svolgere il proprio ruolo per la sicurezza del Paese.

2. Il controllo sulle esportazioni di materiale bellico rimane in vigore

Anche con la nuova legge, ogni esportazione di materiale bellico deve essere soggetta ad approvazione da parte delle autorità competenti e devono essere rispettati rigorosi criteri di sicurezza. La responsabilità rimane del Consiglio federale e degli uffici competenti.

3. Preservare le competenze tecnologiche

Con il trasferimento della produzione all’estero, la Svizzera perderebbe anche le competenze tecnologiche rilevanti per la sicurezza. Ciò indebolirebbe la base tecnologica e industriale rilevante in materia di sicurezza in Svizzera, che funge da fondamento della politica nazionale nell’ambito degli armamenti e quindi anche della politica di sicurezza e di difesa, con conseguenze dirette per la sicurezza della Svizzera.

4. La sicurezza come fattore di attrattività

La sicurezza è uno dei fattori decisivi per la forza della Svizzera come piazza economica. In un contesto di crescenti incertezze a livello globale, la sicurezza assume un’importanza sempre maggiore come fondamento per un’economia funzionante e una piazza economica forte.