Budget federale 2020: basi solide, anche con l’attuazione del progetto AVS-riforma fiscale

I conti della Confederazione sono sani. Anche se il progetto AVS-riforma fiscale inciderà sulle finanze a partire dall’anno prossimo, esso potrà essere attuato senza problemi. Entro il 2023 non si profilano particolari problemi finanziari. Le entrate sono così elevate che sarà anche possibile implementare due nuovi progetti nel settore delle imposte e delle tasse.

A più lunga scadenza, si profilano però delle sfide, in particolare in materia di imposta sull’utile e di imposta preventiva, dove è lecito attendersi diminuzioni in ragione di diversi miliardi di franchi. La prudenza è dunque d’obbligo.

Nelle imminenti discussioni in Parlamento, il budget dovrebbe dunque essere approvato, ma occorrerà rinunciare ad uscite supplementari. È necessario mantenere un margine di manovra di un miliardo di franchi, anche per gli anni successivi. Questo permetterà di prepararsi ad un possibile scenario di diminuzione delle entrate.

In occasione della sessione invernale, il Parlamento esaminerà il preventivo 2020 e il piano finanziario 2021-2023. Il piano finanziario di legislatura seguirà all’inizio del 2020, sulla base di dati attualizzati, con i dettagli della situazione finanziaria della Confederazione per gli anni 2021-2023.

Globalmente, la situazione finanziaria della Confederazione è sana. Il Consiglio federale prevede un budget equilibrato fino alla fine della legislatura, nonostante gli 1,8 miliardi di franchi per il progetto AVS-riforma fiscale nel 2020, nonché altre due riforme nel campo delle imposte e delle tasse a partire dal 2022 (soppressione della penalizzazione del matrimonio e dei dazi doganali sui prodotti industriali).

Il saldo di finanziamento previsto nel budget 2020 raggiunge i 590 milioni di franchi. Anche mettendo in atto il progetto AVS-riforma fiscale, la Confederazione spenderà meno di quanto permetterebbe il freno all’indebitamento e il cosiddetto “saldo strutturale” si stabilirà attorno ai 665 milioni di franchi. Se il budget sarà rispettato, questo importo servirà ad ammortizzare il debito. Tuttavia, una richiesta intervenuta nel frattempo chiede 154,4 milioni di franchi supplementari per la Società cooperativa nazionale per lo stoccaggio dei rifiuti radioattivi (NAGRA). Di conseguenza, l’eccedenza prevista si riduce.

Secondo il piano finanziario, nel 2021 il budget rimarrà nelle cifre nere e l’eccedenza strutturale salirà a quasi 850 milioni di franchi. A partire da quest’anno, le cifre includono già i nuovi decreti finanziari pluriennali (provvisori) per la prossima legislatura.

Le riforme per eliminare la penalizzazione del matrimonio e i dazi doganali sui prodotti industriali sono integrati nei calcoli del piano finanziario a partire dal 2022. Esse comporteranno una perdita di entrate di 1,7 miliardi di franchi. Grazie alle eccedenze degli anni precedenti, il disavanzo che ne risulterà nel 2022 sarà però minimo. Nel 2023, il budget sarà nuovamente equilibrato.

In totale, le entrate della Confederazione raggiungono i 75,7 miliardi di franchi, in rialzo del 2,9% (2,1 miliardi di franchi) rispetto al budget 2019. Esse progrediscono dunque più rapidamente della crescita economica nominale (2,3%), che serve da riferimento.

Nel 2020, la crescita dell’imposta federale diretta e dell’imposta preventiva continuerà ad influenzare fortemente le entrate complessive. Queste due fonti di entrata sono state particolarmente abbondanti in questi ultimi anni. Per il budget 2020, le previsioni sono dunque state riviste al rialzo.

• Nel 2020 la crescita dell’imposta preventiva supera nuovamente la soglia del 10%. Questa tendenza è dovuta alla situazione economica favorevole, ma senza dubbio anche alla congiunzione di diversi fattori transitori in questi ultimi anni (richieste di rimborso poco numerose a seguito dei tassi negativi, deflussi di fondi ed entrate provenienti dall’imposta residua dopo la riforma fiscale americana, adozione del progetto AVS-riforma fiscale).
• Nell’imposta federale diretta, la crescita dell’imposta sul reddito delle persone fisiche è particolarmente dinamica (+3,8%), ciò che è dovuto ai redditi delle economie domestiche in rialzo con la buona congiuntura economica degli ultimi anni. Per quanto concerne l’imposta sull’utile delle persone giuridiche, la crescita delle entrate si riassesta nuovamente all’evoluzione nominale dell’economia dopo alcuni anni di abbondanza.
• La progressione piuttosto timida dell’IVA è dovuta all’adozione di un nuovo sistema informatico, ciò che ha provocato dei ritardi nell’invio di alcuni conteggi. Dopo correzione dei fattori speciali, la crescita corrisponde a quella del PIL (2,3%).
• Diversi prestiti concessi dalla Confederazione saranno rimborsati nel 2020 e l’aumento delle entrate non fiscali si attesta così all’1,8%.
• Siccome le entrate 2019 delle tasse di bollo non raggiungeranno, secondo le previsioni, l’importo previsto nel budget, le cifre per l’anno in questione sono notevolmente più basse.
• Nelle imposte sul consumo, le entrate sono regredite a causa della diminuzione delle imposte sul tabacco, sulle bevande alcoliche e sugli oli minerali.

Negli anni del piano finanziario, le entrate continueranno in un primo momento a progredire grazie allo sviluppo sostenuto dell’imposta federale diretta e dell’imposta preventiva. La soppressione della penalizzazione fiscale delle coppie sposate e dei dazi doganali sui prodotti industriali si rifletterà sulle entrate a partire dal 2022. Insieme, queste due riforme graveranno sul budget in ragione di 1,7 miliardi di franchi. Tuttavia, dopo le recenti decisioni politiche, non è certo che la penalizzazione del matrimonio sia effettivamente oggetto di una riforma nei prossimi anni. Si tratta di una soluzione provvisoria, che costerebbe alla Confederazione almeno un miliardo di franchi.

Le spese previste per il 2020 raggiungono i 75,1 miliardi di franchi. In crescita del 3,8% rispetto all’anno scorso, le uscite della Confederazione progrediscono più rapidamente dell’economia (PIL nominale 2,3%) e anche delle entrate totali (+2,9%). Il quadro delle spese è fortemente contraddistinto dall’adozione del progetto AVS-riforma fiscale. Le uscite supplementari concernono innanzitutto i settori Previdenza sociale e Finanze e imposte. Questi due gruppi di compiti crescono molto più in fretta rispetto al budget totale.

• Nell’ambito delle finanze e delle imposte, il progetto AVS-riforma fiscale implica un aumento delle uscite di 1 miliardo di franchi facendo passare la quota cantonale al provento dell’imposta federale diretta dal 17% al 21,2%.
• Nel contempo, la previdenza sociale vede le spese per l’AVS aumentare di 820 milioni di franchi all’anno. Da un lato, il contributo federale alle spese dell’AVS passa dal 19,55% al 20,2%, generando oneri supplementari per circa 300 milioni di franchi per la Confederazione. Dall’altro, il progetto AVS-riforma fiscale prevede di cedere al fondo di compensazione dell’AVS la quota federale del percento demografico di IVA a favore dell’AVS (17%). La Confederazione non disporrà dunque più dei circa 520 milioni di franchi per finanziare il proprio contributo all’AVS. A partire dal 2020, l’apporto aggiuntivo della Confederazione all’AVS sarà dunque di 820 milioni di franchi.
• Il progetto di riforma AVS21 adottato dal Consiglio federale all’attenzione del Parlamento non toccherà le spese negli anni considerati dal piano finanziario. Il previsto aumento dell’IVA dovrebbe alimentare direttamente e integralmente l’AVS. La riduzione delle spese dell’AVS con l’aumento dell’età di pensionamento delle donne avrà un effetto moderatore (piuttosto scarso) sul contributo federale all’AVS solo a partire dal 2023.
• Nel settore dei trasporti, le spese nel 2020 registreranno un forte aumento a seguito degli apporti ai due fondi FIF e FOSTRA.
• L’anno prossimo, la crescita nel settore della sicurezza sarà dovuta alle spese d’armamento e all’aumento dell’avere di vecchiaia per i militari di carriera e i membri del Corpo delle guardie di frontiera, in compensazione dell’aumento dell’età di pensionamento.
• Nei settori Formazione e ricerca, Agricoltura e alimentazione nonché nell’ambito della cooperazione internazionale, i tassi di crescita non supereranno l’1% nel 2020.
• Gli obiettivi di CO2 più severi e il consumo stagnante di COV fanno diminuire le entrate delle tasse d’incentivazione a carico di questi elementi. Dunque, le spese di ridistribuzione di queste tasse presso la popolazione diminuiscono.

Nel 2020, le entrate supplementari copriranno in gran parte l’aumento delle uscite. La parte non coperta sarà finanziata attingendo al margine di manovra finanziaria dell’anno scorso. In altre parole, una crescita delle spese conforme al freno all’indebitamento nel 2020 è possibile solo perché le entrate totali superano le uscite totali nel 2019 e nel 2020.

Dal momento che le spese totali 2020 saranno ancora inferiori alle entrate totali, l’anno in esame presenta un’eccedenza strutturale di circa 600 milioni di franchi. Questo vantaggio in termini di entrate sarà interamente esaurito nel 2022, con l’abolizione della penalizzazione del matrimonio e dei dazi doganali sui prodotti industriali. In seguito, per rispettare le esigenze del freno all’indebitamento, il livello e la crescita delle spese dovranno corrispondere alle entrate.

La composizione delle percentuali di spesa non subirà variazioni significative nel 2020 rispetto al 2019. La previdenza sociale rimarrà la principale voce di spesa, seguito dalle finanze e dalle imposte e dai trasporti. Questi gruppi di compiti sollecitano oltre il 60% delle spese federali, con nel contempo un grado di destinazione molto alto, vale a dire spese fortemente vincolate. Dal momento che le spese sono definite nella legge, esse non possono essere adottate né a breve termine, né nell’ambito del processo del preventivo.

La previdenza sociale rimarrà la principale voce di spesa nei prossimi anni. Dal 2020 al 2023, la metà delle uscite supplementari andrà sul conto di questo gruppo di compiti (circa 2 miliardi di franchi). Le crescenti spese per l’AVS continuano a pesare fortemente; quelle per le prestazioni complementari (PC) e la riduzione individuale dei premi (RIP) aumentano molto a causa dei costi della salute, del numero di beneficiari e dell’importo dei contributi in rialzo. A ciò vanno aggiunto le misure intraprese nell’ambito della previdenza sociale per promuovere il potenziale di manodopera in Svizzera. Mezzi supplementari sono così destinati a prestazioni transitorie per i disoccupati di una certa età e a un programma di promozione atto a migliorare l’integrazione nel mercato del lavoro. Nella cooperazione internazionale, l’aumento delle spese supplementari a partire dal 2022 è dovuto al secondo contributo (all’allargamento) a favore di taluni Stati membri dell’UE. Nella formazione e nella ricerca gli investimenti dei prossimi anni andranno a favore soprattutto della ricerca di base e applicata.

Il piano finanziario integra anche i decreti finanziari pluriennali per la prossima legislatura, comprendenti oltre due terzi da spese non vincolate. Sono interessati i gruppi di compiti formazione e ricerca, difesa (compresa la modernizzazione delle forze terrestri e dei mezzi di difesa dello spazio aereo, Air2030), agricoltura, cooperazione internazionale, trasporto regionale viaggiatori, ambiente e cultura. Secondo i progetti del Consiglio federale in materia, tutti questi gruppi di compiti saranno finanziati adeguatamente. Il previsto aumento delle spese per i vari compiti sarà il più delle volte superiore alla crescita economica (tranne per l’agricoltura). Nel piano finanziario della legislatura 2021-2022, il Consiglio federale verificherà nuovamente i parametri. I limiti di spesa e crediti saranno sottoposti al Parlamento nella primavera 2020.

Nei prossimi anni le finanze federali rimarranno solide nonostante le grandi riforme nel contesto delle imposte e delle tasse. Grazie alla buona evoluzione congiunturale e ad una fiscalità attrattiva, si può continuare a contare su entrate elevate.

L’imposta federale diretta è un pilastro centrale del budget federale, dove rappresenta un buon terzo delle entrate (quasi 24 miliardi di franchi). In meno di trent’anni, il provento dell’imposta sul reddito e sull’utile percepito dalla Confederazione è più che triplicato, passando da 7 a oltre 24 miliardi di franchi. Il contributo delle imprese svizzere è stato determinante. Di appena un terzo inizialmente, la quota dell’imposta sull’utile nell’imposta federale diretta è progredita fino a rappresentare oggi quasi la metà dell’importo (49%). Questa evoluzione è dovuta alle imprese internazionali che, grazie al progetto AVS-riforma fiscale, continueranno a beneficiare di una fiscalità attrattiva in Svizzera.

Dopo un basso livello record nel 2001, le entrate dell’imposta preventiva sono in genere aumentate e, nonostante le fluttuazioni, hanno sempre superato leggermente i 4 miliardi di franchi a partire dal 2007. Nel 2017 e nel 2018, esse sono esplose e hanno raggiunto dei picchi fino a 8 miliardi di franchi. È difficile pronosticare l’evoluzione dell’imposta preventiva. L’esperienza ha mostrato che le entrate variano fortemente da un anno all’altro. La congiuntura globalmente favorevole, la fiscalità attrattiva in Svizzera e la distribuzione di utili elevati da parte delle imprese (dividendi) hanno ampiamente contribuito a questa crescita sostenuta, un’immagine rafforzata dalle entrate crescenti dell’imposta sull’utile. Probabilmente, i recenti picchi di entrate sono tuttavia legati a fattori speciali come il deflusso di fondi a seguito della riforma fiscale statunitense e i tassi di interesse negativi.

Se le entrate dell’imposta federale diretta e dell’imposta preventiva evolvessero come previsto nel piano finanziario, vi sono grandi probabilità che il budget rimanga equilibrato e solido a medio termine. Le spese potrebbero essere finanziate conformemente al piano finanziario. Anche se la situazione economica dovesse peggiorare nei prossimi anni sotto l’effetto di una congiuntura mondiale indebolita, il livello delle spese potrebbe essere mantenuto – grazie al meccanismo del freno all’indebitamento e all’attuale margine di manovra finanziario.

Tuttavia, a più lungo termine, si profilano dei rischi. Da una parte, si pongono giustamente degli interrogativi per quanto concerne l’evoluzione delle entrate, in particolare dell’imposta federale diretta e dell’imposta preventiva. Dall’altra parte, sono in discussione vari progetti politici che, insieme, supererebbero di molto il budget federale.

L’imposta sull’utile è confrontata a grandi incertezze a seguito del progetto fiscale internazionale dell’OCSE e del G20 (cf. riquadro). Gli adeguamenti della ripartizione dei diritti fiscali potrebbero avere, a lungo termine, un impatto significativo per la Confederazione. È ancora troppo presto per dare cifre concrete, ma l’impatto sarà indubbiamente di qualche miliardo di franchi.

Per ragioni diverse, le previsioni circa l’evoluzione dell’imposta preventiva reagiscono in maniera diversificata alle variazioni effettive delle entrate. A più lungo termine, anche queste entrate si ridurranno. Nella misura in cui fattori precisi hanno spinto al rialzo le entrate, è quasi certo che il livello subirà nuovamente una correzione verso il basso. Ciò potrebbe verificarsi in caso di abbandono degli interessi negativi ad esempio, poiché – come ci si può attendere – le domande di rimborso aumenterebbero. Secondo il piano finanziario, gli interessi si normalizzeranno nel 2021. Una diminuzione delle entrate si verificherà anche se l’effetto della riforma fiscale americana dovesse indebolirsi e se dovessero mancare altri fattori per dinamizzare temporaneamente le entrate dell’imposta preventiva (come il progetto AVS-riforma fiscale).

Le fluttuazioni dell'imposta preventiva possono essere in parte corrette grazie agli accantonamenti costituiti dal 2007. Una certa cautela traspare anche dalle cifre relative alla pianificazione delle future entrate. Le previsioni per il 2021 e gli anni successivi sono così legate alla crescita economica nominale (più debole) e meno all’evoluzione passata. Questo cambiamento del metodo di stima mostra chiaramente che anche gli esperti dell’amministrazione federale non ritengono più che i valori estremi del passato possano proseguire. In considerazione della volatilità e delle medie a lungo termine, un calo delle entrate al livello iniziale di 5-6 miliardi di franchi non è irrealistico. Ciò significherebbe una correzione di un terzo o di circa tre miliardi di franchi

Oltre al rischio di una correzione delle entrate provenienti dall’imposta sull’utile e dall’imposta preventiva, vi sono anche dei rischi budgetari che non compaiono ancora nel piano finanziario, ma potrebbero in futuro gravare sulle finanze federali. Anche se vi sono ancora troppe incognite per potersi pronunciare sulle riforme e i progetti in questione, essi sono già sufficientemente presenti nel dibattito politico per valutare approssimativamente il loro impatto finanziario.

Come mostra la tabella, la situazione potrebbe rapidamente raggiungere un livello che supera il margine di manovra finanziario previsto oggi. Con le spese supplementari per i nuovi progetti (ad esempio programmi europei nel settore FRI), l’onere aggiuntivo di 1 miliardo di franchi a partire dal 2021 passerebbe a quasi 4 miliardi fino al 2023. Considerato il margine di manovra già limitato oggi nella pianificazione finanziaria a lungo termine e le incertezze relative alle entrate realizzate attraverso l’imposta sull’utile e l’imposta preventiva, sarebbe evidentemente impossibile realizzare tutti i progetti contemporaneamente. Occorre dunque stabilire delle priorità temporali e finanziarie, ciò che faciliterebbe l’attuazione dei progetti.

La sostanziosa crescita delle entrate provenienti dall’imposta federale diretta e dall’imposta preventiva permette una politica finanziaria serena. Tuttavia, a più lunga scadenza è prevedibile una netta diminuzione delle entrate, che sarà di ordine strutturale e dovrà essere compensata. Parallelamente, sono in attesa nuovi progetti per i quali, per ora, mancano i finanziamenti. Di fronte a queste prospettive, è essenziale mantenere il margine di manovra finanziario a livello federale, anche se le cifre attuali sono ancora positive.

Sulla base della nostra valutazione, formuliamo le seguenti raccomandazioni in vista dell’esame del preventivo da parte del Parlamento nel corso della sessione invernale 2019:

• Approvare il budget 2020 secondo la proposta del Consiglio federale e mantenere la flessibilità finanziaria per ridurre i rischi a lungo termine.

Il budget federale 2020 dev’essere approvato dal Parlamento nella forma proposta dal Consiglio federale, rinunciando ad ulteriori spese.

Una politica delle spese lungimirante che permetta margini di manovra è la migliore garanzia per il futuro. L’attuale situazione finanziaria confortevole della Confederazione permette di agire durevolmente senza penalizzare compiti e spese in corso o pianificate.

• Rinunciare a nuove spese vincolate e alla creazione di nuovi fondi o finanziamenti a destinazione vincolata.

Vincolare le entrate e le uscite pone problemi poiché limita la flessibilità budgetaria. Per poter preservare anche in futuro il margine di manovra finanziario, non bisogna creare nuove spese vincolate. Dal lato delle entrate, sta per essere presentato il progetto politicamente importante per l’assicurazione della previdenza vecchiaia. Saranno necessarie risorse supplementari, anche sotto forma di aumenti d’imposta. È qui che bisogna porre le priorità politiche. Le possibilità a favore di altre misure in materia di entrate sono dunque limitate. La popolazione e l’economia non possono essere continuamente gravate da oneri supplementari.

Ogni nuovo fondo dev’essere accuratamente esaminato. economiesuisse è molto critica circa nuove voci di bilancio che si traducono nel versamento di sovvenzioni. La loro utilità è spesso discutibile, la lotta attorno alla distribuzione delle risorse inefficiente e i diritti creati sono generalmente difficili da abolire. Inoltre, se politicamente desiderate, le nuove sovvenzioni possono essere finanziate nell’ambito dei preventivi. Non è necessario creare nuovi fondi o finanziamenti supplementari a tale scopo.

• Dare una priorità ai progetti politici futuri secondo il loro contributo alla crescita e al benessere.

Realizzare tutti i progetti immaginabili e auspicati si tradurrebbe in un onere aggiuntivo di svariati miliardi di franchi. Questo supera le capacità del budget federale. Occorre dunque attribuire una priorità ai progetti o trovare delle compensazioni in altri dossier. A seguito dell’elevato livello delle spese vincolate (due terzi delle uscite federali), le riduzioni di possibili spese sono limitate. La destinazione delle entrate federali è in gran parte pianificata su molti anni. Per finanziare nuovi compiti, la politica è chiamata a stabilire coscientemente delle priorità, dando la preferenza a progetti importanti per l’economia nazionale. Per l’economia sono essenziali i compiti che migliorano la produttività e il benessere, come la formazione e la ricerca (ad esempio il proseguimento della partecipazione svizzera al programma quadro di ricerca dell’UE), nonché il mantenimento di una fiscalità attrattiva (ad esempio riforma dell’imposta preventiva).