La valeur économique des Bilatérales est clairement positive

La Suisse et l’UE sont étroitement liées sur les plans historique, géographique, économique et culturel. Chaque jour ouvrable, les deux parties échangent des marchandises pour une valeur de plus d’un milliard de francs. Quelque 466 000 ressortissants suisses vivent actuellement dans l’UE et quelque 1,6 million de ressortissants européens vivent en Suisse. Et chaque jour, quelque 2,2 millions de personnes et 1,1 million de véhicules traversent la frontière suisse.

L’UE reste de loin le principal partenaire commercial de la Suisse. Avec ses quelque 450 millions de consommateurs et 32 millions d’entreprises, le marché intérieur européen absorbe aujourd’hui 51% des marchandises exportées par la Suisse, tandis que 71% de nos importations de marchandises proviennent de l’UE. Du point de vue de l’UE, la Suisse constitue ainsi le quatrième partenaire le plus important pour les exportations de marchandises.

D’autres espaces économiques tendent certes à enregistrer une croissance plus forte que l’UE ces 20 dernières années, et les exportations suisses vers ces espaces ont augmenté proportionnellement davantage que celles vers l’UE. Toutefois, cette croissance s’est produite à partir d’un niveau initial nettement plus bas. En chiffres absolus, les exportations de marchandises destinées à l’UE ont augmenté de 35 milliards de francs depuis 2018, tandis que celles vers les États-Unis ont progressé de 17 milliards de francs et celles vers la Chine de 3 milliards de francs. Au vu des taux de croissance actuels, on peut s’attendre à ce que l’UE soit toujours le principal partenaire commercial de la Suisse en 2050. Les régions voisines de la Suisse en particulier occupent une place importante pour le commerce extérieur. Si on considère le volume des échanges, le Bade-Wurtemberg et la Bavière sont aussi importants que la Chine; la Haute-Savoie et l’Ain sont plus importants que le Japon, et les régions limitrophes italiennes sont plus importantes que l’Inde.

La proximité avec l’UE est également visible dans le commerce des services et les investissements. Ainsi, quelque 40% des services exportés sont destinés à l’UE et, inversement, la Suisse importe quelque 48% des services depuis l’UE. Par ailleurs, l’UE est de loin le principal investisseur direct étranger en Suisse (62%), tandis que 43% environ des investissements directs suisses à l’étranger lui sont destinés. Dans la perspective de l’UE, près de 8% de tous les investissements directs étrangers viennent de Suisse.

Cela dit, les deux partenaires ont des liens étroits dans de nombreux autres domaines: ils collaborent étroitement dans les domaines de la recherche, des transports, de la police et de la justice, de la santé, de l’espace, de l’agriculture ainsi que dans de nombreux autres domaines.

Grâce à la libre circulation des personnes introduite progressivement en 2002, les entreprises suisses peuvent embaucher rapidement et sans tracasseries administratives de la main-d’œuvre qualifiée au sein de l’UE lorsqu’elles ne la trouvent pas en Suisse. Selon le dernier rapport de l’Observatoire de la Confédération, sept personnes sur dix qui arrivent via la libre circulation des personnes entrent directement sur le marché du travail. Ces travailleurs comblent des lacunes dans les métiers à faible niveau de qualification comme le bâtiment, la restauration, l’hôtellerie, l’agriculture ou le nettoyage, de même qu’ils atténuent la pénurie de main-d’œuvre qualifiée dans des domaines spécialisés comme la santé, l’informatique, l’ingénierie ou l’industrie.

Seuls 18% des immigrations provenant de l’espace de l’UE concernent le regroupement familial –  nettement moins que pour les États tiers. En outre, 7% de l’immigration ont pour motif la formation et 4% s’expliquent par d’autres motifs. Quelque 55% des ressortissants européens admis en Suisse via la libre circulation des personnes sont titulaires d’un diplôme universitaire. Avec un taux d’activité d’environ 86,8%, les personnes âgées de 15 à 64 ans provenant de l’UE affichent une participation au marché du travail nettement plus élevée que celle des ressortissants d’États tiers, et même supérieure à celle des citoyens suisses. Ils présentent également le taux d’emploi le plus élevé et leur taux de recours à l’aide sociale diminue depuis des années. Dans l’ensemble, il apparaît que depuis l’introduction de la libre circulation des personnes, les immigrés sont plus qualifiés qu’auparavant.

Les relations bilatérales entre la Suisse et l’UE s’appuient sur quelque 140 accords. Un fondement important de ces relations est l’accord de libre-échange de 1972, qui règle la suppression des droits de douane sur les produits industriels. Cet accord ne couvrant pas de nombreux domaines d’intérêts essentiels pour la Suisse, d’autres accords bilatéraux ont été conclus pour régler les relations entre la Suisse et l’UE. Les Bilatérales I constituent le cœur de la voie bilatérale. Ce paquet d'accords, signé en 1999 et entré en vigueur en 2002, se compose des accords suivants:

• L’accord sur la libre circulation des personnes accorde aux ressortissants de la Suisse et de l’UE le droit de vivre et de travailler sur le territoire de l’autre partie.
• L’accord sur les obstacles techniques au commerce harmonise les normes afin que des produits industriels puissent être commercialisés sans contrôle supplémentaire.
• L’accord sur les marchés publics ouvre les appels d’offres publics aux fournisseurs de l’autre partie.
• L’accord sur l’agriculture facilite le commerce de produits agricoles.
• L’accord sur la recherche permet à la Suisse de participer aux programmes de recherche de l’UE.
• L’accord sur le trafic aérien crée des règles uniformes et ouvre l’accès au marché pour les compagnies aériennes de l’autre partie.
• L’accord sur les transports terrestres ouvre le marché transfrontalier des transports routier et ferroviaire.

 Grâce à ces accords sectoriels, la Suisse bénéficie d’un accès sans entraves à certaines parties du marché intérieur de l’UE. Il est important de rappeler que les Bilatérales I contiennent une clause guillotine, en vertu de laquelle, la résiliation d’un des accords susmentionnés ferait tomber tous les autres accords bilatéraux I. En 2004, la coopération entre la Suisse et l’UE a été étendue à d’autres domaines avec les Bilatérales II. La participation de la Suisse à Schengen/Dublin et la coopération qui en découle dans les domaines de la protection des frontières, de la justice, de la police, des visas et de l’asile représentent une partie importante de cet ensemble d’accords.

Depuis l’an 2000, le peuple suisse a confirmé à onze reprises la voie bilatérale lors de votations populaires. Ce n’est pas étonnant, car les accords bilatéraux sont un facteur clé de la prospérité de notre pays. Si la dynamique économique s’est accélérée par rapport aux années 1990, c’est notamment grâce aux accords bilatéraux. Depuis la signature des Bilatérales I en 1999, en plus du volume des échanges de marchandises, la productivité, la prospérité et le temps libre par habitant n’ont cessé d’augmenter en Suisse (cf. aussi dossierpolitque de mars 2023).

Les accords bilatéraux ont créé une base solide pour les relations entre la Suisse et l’UE. Le problème est que ces accords sont conçus de manière statique et non dynamique. Les accords bilatéraux se fondent sur le droit de l’UE. Or, depuis leur entrée en vigueur, le cadre juridique de l’UE a évolué. Pour que les accords bilatéraux conservent leur valeur, ils devraient être régulièrement adaptés aux nouvelles conditions. Les Bilatérales I ne prévoit pas de tel mécanisme. C’est pourquoi les parties contractantes doivent chaque fois revenir à la table des négociations et se mettre d’accord pour actualiser les accords.

Depuis 2010, l’UE fait de la clarification des questions institutionnelles une condition préalable à l’actualisation des cinq accords du marché intérieur des Bilatérales I ainsi qu’à la conclusion de nouveaux accords et coopérations dans l’intérêt de la Suisse.  Il s’agit notamment d’ancrer une reprise dynamique du droit et un mécanisme de règlement des différends dans le champ d’application des accords d’accès et de participation au marché intérieur. Après l’échec des négociations sur l’accord-cadre en mai 2021, on a assisté à l’érosion des accords bilatéraux I et II (cf. encadré n° 1 et dossierpolitique de février 2022). Ce blocage a porté préjudice à la place économique suisse. Dans ces conditions, l’économie suisse a tout intérêt à ce que les accords d’accès et de participation au marché intérieur existants soient rapidement mis à jour et conservent ainsi leur valeur. En outre, la Suisse est tributaire de nouveaux accords et de nouvelles coopérations avec l’UE.

Afin de garantir et de développer la voie bilatérale, le Conseil fédéral a négocié avec l’UE un troisième paquet d’accords bilatéraux (Bilatérales III) qui comprend, outre la mise à jour des cinq accords existants d’accès et de participation au marché intérieur des Bilatérales I (libre circulation des personnes, ARM, transports terrestres, trafic aérien et agriculture), la conclusion de deux nouveaux accords d’accès et de participation au marché intérieur (électricité et sécurité alimentaire) et de diverses coopérations (recherche, santé, espace).

economiesuisse soutient fermement les Bilatérales III et considère que cet ensemble d’accords constitue une base solide pour stabiliser et développer la voie bilatérale. Outre l’actualisation des accords existants sur le marché intérieur, l’organisation salue en particulier la possibilité pour la Suisse de participer à long terme au programme de recherche de l’UE ainsi que l’accord sur l’électricité. Ce nouveau paquet d’accords permettra en particulier de stopper l’érosion continue des accords bilatéraux. Parmi toutes les alternatives, la poursuite de la voie bilatérale avec les Bilatérales III constitue, du point de vue de l’économie suisse, la meilleure option. Dans l’ensemble, les avantages du nouveau paquet d’accords l’emportent clairement. Les concessions consenties par la Suisse sont supportables et notre pays bénéficiera d’une capacité d’action et d’une sécurité juridique accrues par rapport à aujourd’hui. Vous trouverez de plus amples informations sur les Bilatérales III dans notre récent dossierpolitique. 

Les Bilatérales I sont le fondement de la coopération entre la Suisse et l’UE et apportent à ce titre, des bénéfices concrets à notre pays. La question est de savoir comment les quantifier. Plusieurs études, dont vous trouverez un aperçu ici ont examiné cette question en détail ces dernières années.

L’un des principaux défis de ce type d’analyse est de comparer une situation réelle à une situation qui n’existe pas. Pour les accords bilatéraux, cela signifie concrètement que la valeur des accords résulte de la différence entre l’évolution économique réelle et l’évolution économique dans un monde où la Suisse ne disposerait pas de ces accords. Or seule la situation d’une Suisse avec des accords bilatéraux peut être observée et évaluée. Aucune autre situation ne peut être observée et on ne dispose d’aucun chiffre. Pour estimer la valeur des accords bilatéraux, il faut donc recourir à des modèles, établir des hypothèses et déterminer dans quelle situation se trouverait la Suisse sans ces accords.  Le même défi se pose d’ailleurs lorsqu’il s’agit de quantifier les coûts occasionnés par les accords bilatéraux.

Les analyses empiriques réalisées par Ecoplan et par BAK Economics sont deux exemples de modélisations visant à évaluer la valeur des Bilatérales I. Ces deux bureaux de conseil ont publié, en 2015, des études commandées par le Secrétariat d’État à l’économie (SECO), qui quantifient le manque à gagner économique en cas de disparition des accords bilatéraux. BAK Economics a publié une mise à jour de ses calculs en 2020, puis en 2025, tant Ecoplan que BAK Economics ont publié des résultats actualisés. Calculer les conséquences économiques de la disparition des accords bilatéraux I n’est pas un exercice simple. Les deux bureaux de conseil s’appuient sur plusieurs modèles pour leurs analyses. Pour simuler ces deux scénarios, Ecoplan utilise un modèle d’équilibre intégrant plusieurs pays. Ce modèle d’équilibre général multirégional et multisectoriel appréhende les structures de production et de consommation ainsi que les relations commerciales bilatérales. Il caractérise les échanges sur la base de la diversité des produits, de l’hétérogénéité des entreprises et d’une concurrence incomplète selon la théorie de Melitz. L’étude de BAK Economics utilise, quant à elle, un modèle structurel macroéconomique comptant plus de 250 équations. Ce modèle reflète les principaux marchés et circuits économiques en Suisse, y compris les interdépendances extérieures. Pour pouvoir simuler l’abandon des accords bilatéraux I, BAK Economics a d’abord quantifié les effets primaires (effets partiels) des différents accords, puis a reporté les résultats dans les interfaces modélisées concernées. Le modèle structurel permet de déterminer l’impact des effets primaires dans le circuit économique global en tenant compte des interdépendances pertinentes.

En 2025, Ecoplan et BAK Economics ont actualisés leurs calculs. Les deux analyses mises à jour montrent un effet clairement positif des Bilatérales I sur l’évolution économique et confirment, ainsi, les résultats précédents. L’étude d’Ecoplan, à nouveau commandée par le SECO, estime que, dans l’éventualité où les Bilatérales I disparaissaient, le PIB serait inférieur de 4,9% en 2045. BAK Economics, pour sa part, arrive à la conclusion que, en cas de disparition des Bilatérales I, le PIB serait inférieur de 7,1% en 2045 par rapport à un scénario avec le paquet d’accords. Si on considère le PIB par habitant, les deux bureaux de conseil estiment le manque à gagner en 2045 à respectivement 1,7% et à 4,7% (cf. figure ci-dessous).

Les deux études établissent un effet positif des Bilatérales I sur la dynamique économique. La différence d’impact entre l’une et l'autre s’explique avant tout par les différences dans le choix des modèles et des hypothèses. L’impact des différents accords sur la performance économique future se situe dans un ordre de grandeur similaire, s’agissant des accords sur les obstacles techniques au commerce, les marchés publics, l’agriculture et les transports terrestres. Si la suppression des obstacles techniques au commerce a un certain effet, les trois autres accords mentionnés, si on les considère de manière isolée, ont une valeur négligeable dans une perspective économique globale. Néanmoins, ces accords sont essentiels pour les secteurs économiques concernés. Dans les domaines du trafic aérien et de la recherche, BAK Economics estime la valeur des accords plus haute qu’Ecoplan. Les plus grandes différences entre les deux analyses concernent l’évaluation de la libre circulation des personnes et l’effet systémique du paquet d’accords.

Le principal avantage des Bilatérales I réside, selon les deux études, dans le maintien de la libre circulation des personnes. Pour pouvoir estimer son impact, il faut faire des hypothèses concernant l’immigration nette en provenance de l’UE/AELE. Comme dans son analyse précédente, Ecoplan émet l’hypothèse que, en cas de disparition de la libre circulation des personnes, l’immigration en Suisse serait pilotée au moyen d’un système de contingents. Dans ce scénario, l’immigration nette en provenance des pays de l’UE/AELE diminuerait de quelque 20 000 personnes par an à partir de 2028. Dans le même temps, l’augmentation du nombre de travailleurs frontaliers reculerait d’environ un quart. Selon ses hypothèses, il en résulterait une réduction de la main-d’œuvre en provenance des pays de l’UE/AELE de quelque 180 000 employés (en équivalents temps plein) d’ici à 2045. Dans son scénario, BAK Economics émet également l’hypothèse de contingents pour piloter l’immigration en provenance des pays de l’UE/AELE. Selon ses hypothèses, il manquerait quelque 210 000 travailleurs avec des qualifications optimales d’ici à 2045. Les deux analyses soulignent que la libre circulation des personnes revêt une grande importance pour l’économie. Un retour à un système de contingents pourrait certes atténuer l’immigration, mais cela aurait un coût économique sensible.

Des modèles macroéconomiques, tels que le modèle d’équilibre intégrant plusieurs pays ou le modèle structurel, sont utiles pour analyser les liens macroéconomiques dans le commerce international. Ils peuvent être utilisés pour étudier les effets de mesures visant à libéraliser le commerce, de droits de douane, de chocs ou de décisions politiques – en l’occurrence la disparition des Bilatérales I. Il est important de noter que les résultats de ces modélisations ne constituent pas des prévisions exactes. Il s’agit de scénarios. Les résultats empiriques dépendent des hypothèses émises et sont donc, par nature, entachés d’incertitude. Dans le cas présent, cela signifie que les variations du PIB et du PIB par habitant indiquées en cas de disparition des accords bilatéraux ne doivent pas être considérées comme des prévisions exactes. Mais on peut constater que les études menées jusqu’ici aboutissent à la même conclusion, alors qu’elles se fondent sur des méthodes différentes: les Bilatérales I ont une valeur économique clairement positive pour la Suisse.

Puisque de telles analyses empiriques impliquent de travailler avec des hypothèses, les études se limitent à deux scénarios: un scénario de maintien et un scénario de disparition des accords bilatéraux. Le scénario de disparition totale des Bilatérales I se justifie par le fait que la clause guillotine prévoit précisément un tel mécanisme. D’autres scénarios alternatifs ne sont pas quantifiés. On pourrait par exemple imaginer que seule une partie des accords disparaisse et que la Suisse trouve des solutions avec l’UE dans d'autres domaines afin de poursuivre la coopération. Les bureaux de conseil n’ont pas pris en compte des solutions pour des volets d’accords existants. Dans le même temps, le scénario de la disparition des accords ne constitue pas non plus le «pire des scénario». En effet, en cas de disparition des Bilatérales I, l’UE pourrait aussi prendre des mesures de rétorsion, lesquelles pourraient avoir des conséquences négatives sur des domaines ne relevant pas du champ d’application des accords. Cela aggraverait encore les dommages causés à l’économie suisse.

Il est important d’interpréter correctement les résultats de ces études. Cependant, il est avéré que les accords bilatéraux ont un effet positif sur l’évolution économique à long terme. Leur valeur par habitant est aussi jugée positive dans les deux analyses. Dès lors, les modélisations confirment des constats antérieurs qui avaient abouti à des résultats comparables. Les données empiriques indiquent donc manifestement que le fondement de la coopération avec l’UE favorise l’évolution économique et que cette dynamique renforcée contribue aussi, par habitant, à un niveau de prospérité plus élevé. Il convient en même temps d’être conscient des limites de ce type de calculs.

La disparition des accords aurait un impact négatif sur la dynamique économique. D’éventuelles solutions avec l’UE pour certains domaines partiels pourraient cependant atténuer cet impact. La Suisse pourrait également réduire les dommages avec une politique axée de manière conséquente sur des conditions-cadre de qualité pour l’économie. Cela dit, les dommages pourraient aussi être plus importants si l’UE décidait de prendre des mesures de rétorsion. Tous ces éléments ne peuvent pas être prévus avec certitude.

Afin de garantir la sécurité juridique, la Suisse doit continuer à développer la voie bilatérale. Ainsi seulement pourrons-nous en tirer le meilleur parti possible. Il ne faut pas minimiser l’incertitude quant à ce qui pourrait se passer en cas de rupture des relations bilatérales. À moins d’une mise à jour des accords avec les Bilatérales III, les accords existants s’éroderont et perdront petit à petit de leur valeur. Personne ne sait comment les relations entre l’UE et la Suisse évolueront si la Suisse n’approuve pas les Bilatérales III. Il ne faut pas s’attendre à ce que l’UE tienne compte des préoccupations de la Suisse. Dès lors, il est préférable pour le dynamisme économique que la coopération avec l’UE soit stable et clairement réglée. Enfin, il convient d’apprécier le caractère durable de ces effets. Si on considère les effets démontrés sur une courte période, on risque d’en tirer des conclusions erronées et de sous-estimer les avantages à long terme pour l’économie et la prospérité de la Suisse.

L’UE est et restera le principal partenaire commercial de la Suisse. Notre pays est étroitement lié à l’Europe sur les plans économique, social et culturel. La Suisse a donc tout intérêt à préserver les bases solides de cette coopération. Chiffrer la valeur des Bilatérales I est une tâche exigeante qui comporte quelques défis. Il faut modéliser des liens de cause à effet et formuler des hypothèses, car une Suisse sans accords bilatéraux n’existe pas. Comme le montrent les exemples d’Ecoplan et de BAK Economics, de vastes modélisations sont nécessaires pour pouvoir estimer la valeur des Bilatérales I. Un constat s’impose: malgré des méthodes et des hypothèses différentes, les études actualisées montrent que les Bilatérales I ont une valeur positive. Les Bilatérales I ont un impact positif sur l’évolution économique et la prospérité de la Suisse.

Il est important que ces analyses soient correctement interprétées et appréciées. Les résultats ne doivent toutefois pas être considérés comme des prévisions exactes. La valeur dépend du modèle, des hypothèses et du scénario alternatif envisagé. D’autres approches peuvent donner des résultats différents. Les études suggèrent toutefois que la valeur des Bilatérales I est positive et qu’elle est loin d’être négligeable. Il convient de noter que les études analysent la valeur des accords par rapport à un scénario sans accords. Les autres scénarios ne sont pas examinés dans ces études, mais ils sont tout à fait envisageables. Les exemples de l’ARM et d’Horizon Europe ont montré qu’une bonne collaboration avec l’UE ne va pas de soi. Il serait naïf de penser qu’en cas de rupture des relations, les domaines qui présentent un intérêt majeur pour la Suisse continueront à être gérés comme ils le sont aujourd’hui. Enfin, il convient de noter que les deux analyses se concentrent sur la valeur des Bilatérales I. Si on place la valeur en regard des coûts directs, comme cela a été fait pour les Bilatérales III, on aboutit à un rapport coûts-bénéfice positif à long terme. On ignore par contre quels seraient les coûts indirects. Pour les chiffrer, il faudrait aussi travailler avec des modèles, des hypothèses et des scénarios alternatifs. Aucune analyse coûts-bénéfice exhaustive n’a encore été réalisée, sans doute parce que la pertinence d’une telle analyse serait discutable en raison des nombreux facteurs d’incertitude et des hypothèses qu’elle impliquerait.