La sécurité, un facteur clé pour la place économique: quatre raisons de revoir la loi sur le matériel de guerre

Le contexte géopolitique et sécuritaire s’est profondément dégradé ces dernières années, avec des conséquences directes et indirectes pour la Suisse. L’attaque russe contre l’Ukraine a marqué le retour de la guerre en Europe, constituant une menace directe pour le continent. Il y a peu, la fiabilité des alliances transatlantiques a été mise à mal par d’âpres discussions de politique étrangère sur des sanctions et des mesures visant à renforcer la défense. D’autres conflits, comme la récente escalade militaire en Iran, contribuent à empirer encore la situation géopolitique.

Le fait que la situation mondiale soit devenue plus incertaine se reflète également dans l’indice de risque géopolitique (figure n° 1). Avec la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine, il a atteint sa valeur maximale depuis plus de vingt ans et se maintient depuis à un niveau élevé.  

Associé à des alliances potentiellement plus faibles, un risque géopolitique accru signifie que de nombreux États doivent de nouveau se soucier de leur propre sécurité. Cela vaut aussi pour la Suisse. Il importe alors de fixer les bonnes priorités.

La stratégie de la Suisse en matière de politique de sécurité 2026 est un projet d’envergure qui a récemment été mis en consultation. On peut déplorer qu’elle n’établisse pas de priorités entre les différentes menaces désormais renforcées par la nouvelle situation géopolitique. Dans sa réponse à la consultation (en allemand), economiesuisse demande donc, entre autres, une identification plus claire des domaines sécuritaires présentant les besoins d’action les plus urgents. Ceux-ci se situent là où les changements géopolitiques ont creusé les écarts les plus importants entre la situation actuelle et l’objectif souhaité d’une défense optimale de la Suisse.

Située au cœur de l’Europe, la Suisse aussi est directement menacée par l’augmentation de l’insécurité au niveau géopolitique. Elle doit donc se préparer à des scénarios devenus plus probables, tels que des conflits armés conventionnels plus près de ses frontières et sur son territoire, des Tous ces défis nécessitent une armée dotée d’équipements modernes.

Une industrie suisse d’armements capable d’exporter assure la base industrielle sur le territoire national. Elle permet de procéder à des achats souverains, réduit la dépendance vis-à-vis de l’étranger et renforce la position de la Suisse dans les négociations dans la mesure où celle-ci peut proposer ses propres systèmes. En période de demande croissante de matériel militaire, cela renforce la capacité de défense à plusieurs égards. Enfin, la Suisse peut également mieux se préparer à faire face à une crise sécuritaire en créant des conditions-cadre favorables à une économie résiliente. 

En raison de la nouvelle situation géopolitique et sécuritaire depuis le début de la guerre en Ukraine, plusieurs pays d’Europe occidentale ont commencé à renforcer leurs armées et leurs arsenaux. Certains ont également fourni du matériel militaire à l’Ukraine, notamment avec l’intention d’y ajouter des équipements acquis auprès de fabricants suisses. Or, conformément aux dispositions légales suisses, le matériel de guerre ne peut être réexporté par l’État destinataire qu’avec l’autorisation de la Suisse. Plusieurs États ont donc déposé des demandes en ce sens, qui ont dû être rejetées, la réexportation n’étant pas autorisée vers un pays en situation de conflit armé international – comme c’est le cas de l’Ukraine. Les chars de combat Leopard 1, que l’Allemagne voulait acheter à RUAG, en sont un exemple. Bien que le Conseil fédéral ait approuvé leur vente à l’Allemagne, le contrat excluait explicitement toute revente à l’Ukraine. À cause de ces règles très strictes d’exportation et de réexportation de matériel militaire suisse, de nombreux pays d’Europe occidentale ont renoncé à s’approvisionner auprès de fabricants suisses. Les pays européens membres de l’OTAN notamment estiment qu’il est risqué d’acheter des armements suisses, la législation en vigueur laissant présumer que, en cas d’engagement de l’OTAN, la Suisse cesserait de livrer l’ensemble des États impliqués dans un conflit.

L’absence de commandes de la part de clients importants est lourde de conséquences pour notre industrie de défense, car les pays d’Europe occidentale comptent parmi les principaux acheteurs de matériel militaire suisse. Quant aux fabricants suisses d’armements et de biens à double usage, ils ont fondamentalement besoin de pouvoir exporter leurs produits dans le cadre des dispositions légales, le marché intérieur étant trop insuffisant pour le maintien d’une industrie de défense.

Le nouvel environnement international et sécuritaire a également profondément modifié, depuis 2022, les paramètres de la politique de sécurité de la Suisse. Il est donc devenu urgent d’évaluer les bases légales sur lesquelles reposent la politique étrangère et de sécurité suisse – et, au besoin, de les adapter. Sous l’effet des nouvelles réalités mondiales, la politique suisse s’est penchée ces dernières années sur les questions relatives à la situation sécuritaire en Suisse et en Europe, à la neutralité et aux exportations de matériel de guerre. Au terme de débats intenses, le Parlement a finalement adopté la présente révision de la loi sur le matériel de guerre (LFMG). Celle-ci sera sans doute soumise en votation cette année encore, un référendum ayant été lancé contre le projet de loi. 

Das Kriegsmaterialgesetz (KMG) dient dazu, durch die Kontrolle der Herstellung und des Transfers von Kriegsmaterial und der entsprechenden Technologie die internationalen Verpflichtungen der Schweiz zu erfüllen sowie ihre aussenpolitischen Grundsätze zu wahren. Zudem soll eine an die Bedürfnisse der Landesverteidigung angepasste industrielle Kapazität in der Schweiz aufrechterhalten werden können. In der Schweizer Gesetzgebung wird Kriegsmaterial auf Basis von Art. 5 Abs. 3 KMG definiert. Das KMG bildet zusammen mit dem Neutralitätsrecht und der Schweizer Neutralitätspolitik die gesetzliche und politische Grundlage für den Export von Rüstungsgütern. Die vom Parlament verabschiedete Gesetzesrevision sieht zwei gezielte Anpassungen am KMG vor, womit der Export von Kriegsmaterial an gewisse Empfängerstaaten sowie die Wiederausfuhr erleichtert werden soll.

La révision de la LFMG facilitera, dans des conditions clairement définies par la loi, l’exportation contrôlée d’équipements de défense vers des États partenaires surtout européens. Les pays qui appliquent un régime d’exportation équivalent à celui de la Suisse et qui figurent à l’annexe 2 de l’ordonnance sur le matériel de guerre (OMG) pourront être approvisionnés en équipements de défense même s’ils sont impliqués dans un conflit armé. Cependant, le Conseil fédéral pourra interdire l’exportation si des intérêts de politique étrangère, de neutralité ou de sécurité l’exigent. Les livraisons vers des pays qui violent gravement et systématiquement les droits humains ou dans lesquels il existe un risque élevé que le matériel de guerre soit utilisé contre la propre population civile resteront interdites.

Les 25 pays figurant à l’annexe 2 de l’OMG, qui pourront à l’avenir bénéficier de cette libéralisation, ont été choisis sur la base de critères objectifs et clairement définis. Il s’agit d’États dotés de systèmes de contrôle des exportations de matériel de guerre équivalents à ceux de la Suisse et, comme la Suisse, affiliés aux quatre régimes internationaux de contrôle des exportations dans le domaine des biens stratégiquement sensibles, à savoir le Groupe des fournisseurs nucléaires, le Groupe d’Australie, l’Arrangement de Wassenaar et le Régime de contrôle de la technologie des missiles. Cela concerne l’Allemagne, l’Argentine, l’Australie, l’Autriche, la Belgique, le Canada, le Danemark, l’Espagne, les États-Unis, la Finlande, la France, la Grèce, la Hongrie, l’Irlande, l’Italie, le Japon, le Luxembourg, la Nouvelle-Zélande, la Norvège, les Pays-Bas, la Pologne, le Portugal, la République tchèque, le Royaume-Uni et la Suède. 

La révision permettra le transfert d’équipements de défense, tout en réservant le droit au Conseil fédéral d’exiger une déclaration de non-réexportation si des raisons de politique étrangère, de neutralité ou de sécurité l’exigent. Par ailleurs, le transfert de pièces détachées ou d’éléments d’assemblage sera en principe admis s’il s’agit d’une livraison dans le cadre d’une chaîne de valeur internationale.

Dès lors, le contrôle de la réexportation ne sera pas supprimé, mais il interviendra plus tôt. Les autorités compétentes décideront avant même l’exportation si un transfert ultérieur est admissible sur le fond. Pour toute demande d’exportation de matériel de guerre déposée en vertu de la nouvelle loi, le Conseil fédéral devra procéder à une évaluation selon les circonstances au moment du dépôt de la demande, puis décider s’il faut exiger une déclaration de non-réexportation et si l’exportation doit être interdite ou autorisée. 

Comme vu précédemment, la situation sécuritaire s’est fortement dégradée depuis 2022 – avec toutes les conséquences que cela implique pour la capacité de défense de notre pays. L’art. 1 de la loi sur le matériel de guerre stipule que la Suisse doit maintenir une «capacité industrielle adaptée aux besoins de sa défense» pour la fabrication de biens d’armement. En cas de conflit, notre pays doit donc être en mesure de se procurer certains équipements militaires sur son territoire.

Une base industrielle propre en matière d’armement est indispensable pour la disponibilité opérationnelle de l’armée suisse. Sans base industrielle fonctionnelle, la maintenance de ses propres systèmes dépend de plus en plus de fournisseurs étrangers. En temps de crise, il y a un grand risque que la maintenance ne puisse plus être assurée. Une industrie de défense performante présente en outre l’avantage indirect de renforcer la position commerciale de la Suisse pour acquérir des armements à l’étranger. Avec des relations commerciales d’égal à égal au sujet du matériel de guerre, il y a moins de risque que des positions de force soient mises à profit.

Maintenir une industrie de défense nationale n’est pas une tâche aisée, surtout pour un petit pays comme la Suisse. Les entreprises d’armement impliquent de gros investissements ainsi que des activités de recherche et de développement à long terme. Ces investissements ne sont rentables que si les entreprises peuvent réaliser des économies d’échelle en produisant de grandes quantités. La demande en Suisse ne permet pas d’atteindre de tels niveaux et l’industrie de défense dépend donc du commerce extérieur, comme le montre une étude de BAK Economics (en allemand) sur l’importance économique de l’industrie suisse d’armements et de biens à double usage. En 2019, la demande de matériel mili¬taire suisse s’élevait à 1,5 milliard de francs suisses, dont plus de la moitié provenait de l’étranger. Les chiffres du rapport annuel de RUAG (en allemand) avant sa scission confirment ce tableau: entre 2015 et 2019, le chiffre d’affaires a été réalisé à l’étranger à hauteur de 62%. Si plus de la moitié de la demande devait disparaître à cause de restrictions à l’exportation, la production en Suisse tomberait sous les seuils de rentabilité et ne pourrait être maintenue qu’au prix d’une politique industrielle coûteuse. Du point de vue économique et réglementaire, il est de toute évidence préférable que l’industrie de défense puisse exporter vers certains pays dans des conditions clairement définies par la loi. Dans cet esprit, la révision actuelle de la LFMG lui permet de continuer à assumer son rôle important pour la sécurité.

L’analyse des exportations de matériel de guerre de la Suisse montre que celles-ci sont déjà destinées à des pays qui appliquent des restrictions à l’exportation similaires. La figure n° 3 montre la répartition des exportations d’armement depuis 2004. Quelque 70% en moyenne sont acheminés vers des pays de l’OTAN ou des pays figurant à l’annexe 2 de l’OMG, tous classés comme démocraties. Leur part a même été encore plus élevée ces dernières années. L’Allemagne est ainsi la première destination – pour près d’un quart de nos exportations de matériel de guerre depuis 2004.

La Suisse s’est spécialisée dans la fabrication de certains équipements militaires: les munitions, les véhicules blindés et terrestres ainsi que le matériel de conduite de tir constituent les deux tiers des exportations de matériel de guerre de la Suisse (figure n° 4). En 2011 et 2012, de grosses commandes d’aéronefs ont représenté une grande part des exportations. D’autres catégories de systèmes d’armes ne jouent qu’un rôle mineur dans la structure des exportations. Il convient donc d’examiner de plus près ces catégories relativement importantes de matériel de guerre. 

La figure n° 5 indique la part des exportations pour les véhicules blindés et terrestres. Cette catégorie comprend des systèmes d’armes lourds et représente 24% des exportations en moyenne, mais dépasse aussi 40% selon les années. L’analyse des données montre qu’ici, les autorisations d’exportation sont gérées de manière plus restrictive. Les pays destinataires sont quasiment tous des États membres de l’OTAN ou figurant à l’annexe 2 de l’OMG. Il n’y a qu’en 2021 où des commandes plus importantes du Botswana et du Qatar ont fait baisser de 99% en moyenne la part des pays selon l’annexe 2 de l’OMG qui est passée à 44%.  

Les exportations suisses de matériel militaire sont donc déjà destinées avant tout aux pays figurant à l’annexe 2 de l’OMG. L’approche pragmatique de la révision de la LFMG sert les intérêts sécuritaires de la Suisse, comme le montrent les relations commerciales avec l’Allemagne qui est, de loin, le principal acheteur de matériel de guerre suisse. Ce partenariat souligne l’importance de posséder sa propre industrie de défense. Un durcissement des règles d’exportation au-delà de ce cercle d’acheteurs ferait peser un risque d’effondrement sur l’industrie nationale. Moins d’exportations signifie un risque accru que certains produits ne soient plus du tout fabriqués en Suisse; dans ce cas, la Suisse compromettrait sa propre capacité de défense. 

Les derniers chiffres du SECO sur les exportations de matériel de guerre montrent en outre que 60% approximativement des exportations concernent des pièces détachées ou des éléments d’assemblage et non des systèmes d’armes complets. Cela relativise également la balance commerciale apparemment positive de l’industrie de défense pour 2025. Cette tendance pourrait entraîner la délocalisation à l’étranger des sites de production et du savoir-faire pour la fabrication de produits finis. La base technologique et industrielle liée à la sécurité (STIB), qui constitue le fondement de la politique nationale d’armement ainsi que de la politique de sécurité et de défense, s’en trouverait affaiblie. Selon la stratégie en matière de politique d'armement du Conseil fédéral, la BTIS est constituée de toutes les institutions de recherche et les entreprises qui disposent en Suisse de compétences, capacités et ressources dans les domaines de la défense et de technologie militaire. Celle-ci est essentielle pour garantir, sur le territoire national, les compétences technologiques et industrielles nécessaires à l’armée et aux autres institutions étatiques chargées de la sécurité, ainsi que pour maintenir des emplois hautement qualifiés. 

La révision de la loi sur le matériel de guerre est ciblée et motivée par le nouvel environnement sécuritaire. En plus d’être éminemment importante pour l’industrie suisse de l’armement et ses fournisseurs, cette modification législative soutient la capacité de défense de la Suisse, la crédibilité de sa neutralité armée et, in fine, l’attractivité de sa place économique. La sécurité de la place économique suisse est étroitement liée à la stabilité politique, car un environnement politique stable est déterminant pour la sécurité juridique et les investissements en Suisse.  

Les développements récents, notamment la guerre au Moyen-Orient et ses répercussions sur l’ensemble de la région, ont montré que les facteurs décisifs pour une place économique forte ne sont pas qu’une fiscalité modérée et des conditions-cadre favorables, mais aussi la sécurité et la stabilité. Les bouleversements géopolitiques se sont encore intensifiés en 2026, avec des conséquences directes pour la Suisse.  

La révision de la loi sur le matériel de guerre (LFMG) introduit des dispositions modernes et responsables pour l’exportation et la réexportation d’équipements de défense.

1. La capacité de défense suppose une industrie d’armement capable d’exporter

La Suisse a besoin d’une base industrielle de défense performante pour garantir la disponibilité opérationnelle de l’armée. À lui seul, le marché national est trop limité pour maintenir une industrie d’armement. Les fabricants suisses d’armement et de biens à double usage doivent donc pouvoir exporter leurs produits dans le cadre des dispositions légales. La nouvelle loi crée les conditions nécessaires afin que l’industrie de défense puisse exister en Suisse et remplir son rôle pour la sécurité nationale.

2. Le contrôle des exportations de matériel de guerre est maintenu

Sous le régime de la nouvelle loi aussi, toute exportation de matériel de guerre devra être autorisée par les autorités compétentes et remplir des critères de sécurité stricts. La responsabilité demeure du ressort du Conseil fédéral et des offices compétents.

3. Préserver des compétences technologiques  

La délocalisation de la production entraînerait également une perte de savoir-faire technologique essentiel pour la sécurité de la Suisse. La base technologique et industrielle liée à la sécurité, qui constitue le fondement de la politique nationale d’armement ainsi que de la politique de sécurité et de défense, s’en trouverait affaiblie, avec des conséquences directes pour la sécurité du pays.

4. La sécurité, un facteur important pour la place économique

La sécurité est un facteur clé pour une place économique suisse solide. Dans un contexte d’incertitudes croissantes à l’échelle mondiale, la sécurité devient toujours plus importante en tant que fondement d’une économie performante et d’une place économique forte.