Öffentliche Verwaltung in der Schweiz wächst und wächst

Acht Indikatoren verschaffen einen Überblick, wie sich die öffentliche Verwaltung in der Schweiz in den letzten Jahren entwickelt hat. Weil die Qualität der von Bund und Kantonen zur Verfügung gestellten Daten oft ungenügend ist, sind präzise Aussagen schwierig. Allerdings deuten alle acht Indikatoren auf die selbe Schlussfolgerung hin: Die öffentliche Verwaltung ist in den letzten Jahren sowohl im Vergleich mit der Privatwirtschaft als auch mit dem Ausland deutlich stärker gewachsen.

Immer wieder wird moniert, die öffentliche Verwaltung der Schweiz wachse unkontrolliert. Postwendend wird dann jeweils dargelegt, dass die Qualität gut sei, dies seinen Preis habe oder dass die Statistiken aufgrund von Strukturbrüchen über die Zeit nicht vergleichbar seien. Der Anstieg werde darum systematisch überschätzt. Was noch bleibe, sei auf zusätzliche Aufgaben zurückzuführen, die der Gesetzgeber veranlasst habe. Ein Sturm im Wasserglas also?

In diesem Dossier gehen wir der Frage nach, wie sich die öffentliche Verwaltung in der Schweiz in den letzten Jahren entwickelt hat. Diese scheinbar einfache Aufgabenstellung lässt sich aufgrund der fehlenden Transparenz und der Strukturbrüche in den Daten leider nicht abschliessend bewältigen. Weshalb dies so ist, illustriert folgendes Beispiel: Führt ein Kanton ein Spital in der Form einer behördenunabhängigen Aktiengesellschaft, zählen die Spitalangestellten nicht zur kantonalen Verwaltung. Wenn der Kanton das Spital aber direkt über einen Spitalverwalter führt, dann handelt es sich um kantonale Angestellte. In den letzten Jahren sind viele Spitäler aus der kantonalen Verwaltung ausgelagert worden, entsprechend sank statistisch der Bestand an Staatsangestellten. Solche Probleme tauchen in vielen Statistiken auf, die die Grösse der öffentlichen Verwaltung aufzeichnen sollen.

Wir versuchen im Folgenden, diese Probleme zu umgehen, indem wir verschiedene Statistiken zur Hand nehmen, interpretieren und Quervergleiche anstellen. Dazu verwenden wir acht Indikatoren, die wir als tauglich erachten, die Frage nach dem Wachstum der öffentlichen Verwaltung mindestens teilweise zu beantworten. Die karge Evidenz ist erdrückend: Die öffentliche Verwaltung wächst in allen Belangen deutlich stärker als die Privatwirtschaft.

Die Arbeitsstellen der öffentlichen Verwaltung in der Schweiz (Bund, Kantone, Bezirke und Gemeinden) entsprachen Ende 2016 86’339 Vollzeitäquivalenten. Im Vergleich zu 2011 wuchs die öffentliche Verwaltung um knapp sechs Prozent.

Die öffentliche Verwaltung (NOGA-Code 841) lässt sich in drei Untergruppen unterteilen: «Allgemeine öffentliche Verwaltung», «Öffentliche Verwaltung auf den Gebieten Gesundheitswesen, Bildung, Kultur und Sozialwesen» und «Wirtschaftsförderung, -ordnung und -aufsicht» (NOGA-Codes 8411–13). Mit einem Plus von 8,5 Prozent fiel der Stellenzuwachs in der dritten Gruppe am stärksten aus.

Ein Wachstum der öffentlichen Verwaltung ist per se noch nicht problematisch, solange dieses geringer oder zumindest nicht stärker als das Wachstum der Wirtschaft ausfällt. Um dies näher zu untersuchen, definieren wir als privaten Sektor alle Wirtschaftszweige mit Ausnahme der öffentlichen Verwaltung, Bildung, Gesundheit und Soziales (NOGA-Codes 84–88).

Zwischen 2011 und 2016 verzeichnete die Privatwirtschaft ein Wachstum der Beschäftigung von 1,3 Prozent. In absoluten Zahlen entspricht dies einem Zuwachs von rund 40’000 Vollzeitäquivalenten. Auf acht neue Stellen in der Privatwirtschaft stellte demnach die öffentliche Verwaltung eine zusätzliche Person ein. Diese Entwicklung führte dazu, dass der Anteil der öffentlichen Verwaltung am Total der Erwerbstätigen stetig anstieg. Waren es 2011 noch unter 2,6 Prozent, sind es heute bereits 2,7 Prozent.

Es könnte sein, dass das Wachstum der öffentlichen Verwaltung in der Schweiz einem Trend folgt, der auch in anderen Ländern zu beobachten ist. Beispielsweise hat sich die Regulierungstätigkeit im Finanzbereich in allen OECD-Ländern erhöht. Entspricht die Entwicklung in der Schweiz also einfach dem internationalen Zeitgeist?

Abbildung 3 zeigt die Entwicklung für ausgewählte Länder zwischen 2011 und 2014 auf. Während sich in der Schweiz der Anteil der staatlichen Angestellten am Total der Erwerbstätigen erhöhte, stagnierte oder sank er in allen anderen betrachteten Ländern.

Spitzenreiter ist Grossbritannien. Um das rekordhohe jährliche Staatsdefizit in den Griff zu bekommen, verkündete die britische Regierung Ende 2010, die Staatsausgaben um durchschnittlich 19 Prozent zu senken. Eine der Sparmassnahmen betraf die öffentliche Verwaltung: Knapp 500’000 oder rund acht Prozent aller Stellen sollten innerhalb der folgenden vier Jahre abgeschafft werden. In Grossbritannien sank der Anteil der öffentlichen Angestellten an der Gesamterwerbsbevölkerung bis 2015 um knapp 15 Prozent.

Eine ähnliche Entwicklung hatte Lettland damals bereits hinter sich. Der baltische Staat wurde von der Finanzkrise in Europa am härtesten getroffen. Das BIP stürzte zwischen 2007 und 2009 um 24 Prozent ab. Um einen Weg aus der Rezession zu finden, verfolgte die lettische Regierung eine konsequente Austeritätspolitik und trimmte ihre Verwaltung auf Effizienz. So wurden 30 Prozent aller öffentlichen Angestellten entlassen und die Löhne um 40 Prozent gekürzt. Lettlands Wirtschaft erholte sich nach der Krise schnell und wies in den letzten Jahren jeweils eine der höchsten Wachstumsraten innerhalb der EU auf.

Die Indikatoren 1 bis 3 zeigen, dass die Zahl der Personen, die in der öffentlichen Verwaltung der Schweiz tätig sind, nicht nur absolut, sondern auch überproportional zur Wirtschaft und viel stärker als im Ausland zugenommen hat.

Zusätzlich zur Mengenausdehnung ist aber auch der Verdienst des Staatspersonals deutlich gestiegen. Die folgenden Ausführungen beziehen sich auf den Bund (ohne Kantone und Gemeinden). Im Jahr 2008 verdiente eine beim Bund angestellte Person durchschnittlich rund 108’000 Franken brutto. Innerhalb von zehn Jahren stieg das Salär um 13 Prozent auf 122’000 Franken an (Abbildung 4). Von solchen Lohnerhöhungen ist die Privatwirtschaft ein gutes Stück entfernt: Seit 2008 stiegen die Nominallöhne im privaten Sektor um etwa zehn Prozent.

Mit welchen anderen Branchen in der Schweiz sind die Staatslöhne zu vergleichen? Sollten die Beamten zu den Spitzenverdienern gehören oder muss sich deren Entlöhnung am Durchschnitt aller Beschäftigten in der Schweiz orientieren? Als Reaktion auf den in den Medien wiederholt vorgebrachten Vorwurf hoher Beamtenlöhne weisen die Behörden jeweils auf zwei Punkte hin: den gestiegenen Anteil von Fachkräften und periodisch durchgeführte Lohnvergleichsstudien, die der Bundesverwaltung marktgerechte Löhne attestieren. Die Vergleichsstudien orientieren sich an Unternehmen, die zu den besten Lohnzahlern der Schweiz gehören. Die Frage ist berechtigt, ob dies legitim ist, denn die Staatsangestellten geniessen im Vergleich zur Privatwirtschaft zusätzliche Privilegien wie einen besseren Kündigungsschutz oder grosszügigere Pensionskassenregelungen (siehe Box). Wie dem auch sei: Vergleichen wir die Löhne der öffentlichen Verwaltung mit denjenigen von Finanzdienstleistern und Versicherungen. Das Anforderungsprofil für die Angestellten in diesen beiden Branchen ist ähnlich wie dasjenige in der Verwaltung.

Die Angestellten des Bundes schneiden im Quervergleich sehr gut ab. Die Löhne der Staatsangestellten liegen fast 50 Prozent über dem Durchschnitt aller Schweizer Saläre. Im Gegensatz zu Abbildung 4 liegen für diesen Vergleich lediglich Daten zwischen 2012 und 2016 vor. In dieser Periode stieg der Lohn der Staatsangestellten im Vergleich zu Finanzindustrie und Gesamtwirtschaft deutlich stärker an. Nur die Versicherungsbranche konnte seit 2012 bei den Lohnerhöhungen mithalten. Mittlerweile gehören die Bundesbeamten somit zu den Spitzenverdienern und liegen fast mit den Bankangestellten gleichauf.

Weiten wir den Vergleich zwischen der Privatwirtschaft und dem Staat aus und betrachten wir nun die Löhne, die in demselben Wirtschaftsabschnitt bezahlt werden. Das Bundesamt für Statistik veröffentlichte für das Jahr 2016 die monatlichen Bruttolöhne im öffentlichen und im privaten Sektor in den einzelnen Wirtschaftsabschnitten. Man beachte, dass es in diesem Vergleich also nicht mehr um die Beamtenlöhne geht. Vielmehr vergleichen wir die Löhne, die von staatlichen Unternehmen oder öffentlich-rechtlichen Anstalten bezahlt werden, mit denjenigen von privaten Unternehmen in derselben Branche.

Die Resultate für staatsnahe Wirtschaftsabschnitte sind in Abbildung 6 dargestellt. Augenfällig ist, dass der Lohn der öffentlichen Angestellten denjenigen der privaten Beschäftigten in allen Abschnitten übertrifft. Der Abstand fällt in «Kunst, Unterhaltung und Erholung» oder «Erziehung und Unterricht» sogar sehr gross aus.

Löhne widerspiegeln in der Privatwirtschaft die Produktivität. Die Arbeitsproduktivität misst die Effizienz, mit der die personellen Ressourcen im Produktionsprozess eingesetzt werden. Sie wird bestimmt durch den technischen Fortschritt, das ökonomische Kapital sowie die natürlichen und die personellen Ressourcen. Hohe Löhne sind daher ein Zeichen einer gut funktionierenden Wirtschaft. In der Privatwirtschaft lässt sich die Arbeitsproduktivität messen. Die personellen Ressourcen (Angestellte und Löhne) sind bekannt, der Output (Verkauf von Produkten und Dienstleistungen zu Marktpreisen) ebenfalls. Beim Staat ist Letzteres nicht der Fall. Öffentliche Dienstleistungen werden im Normalfall nicht zu Marktpreisen angeboten – die Arbeitsproduktivität lässt sich für die öffentliche Verwaltung entsprechend nicht auf diese Weise bestimmen.

Doch auch in der Verwaltung müssten die Erfindung des Computers und das Internet einen entscheidenden positiven Einfluss auf die Effizienz haben. Musste früher die Buchhaltung noch von Hand erstellt werden, lässt sich diese heute oft fast per Knopfdruck mit geeigneter Software innert kürzester Zeit generieren. Ein Angestellter kann heute dieselbe Buchhaltung in einem Bruchteil der Zeit abschliessen – die Arbeitsproduktivität hat entsprechend zugenommen.

Da aber die Produktivität in der Verwaltung nicht gemessen werden kann, versuchen wir über einen Umweg, die Effizienzentwicklung im öffentlichen Sektor zu schätzen. Dazu betrachten wir den Versicherungsbereich. Hier bieten private und staatliche Versicherungen ihre Dienstleistungen an. Unsere Überlegung ist nun die folgende: Basis bilden die ausbezahlten Leistungen der privaten und staatlichen Versicherungen. Diese lassen sich genau beziffern. Indem wir nun die Verwaltungskosten ins Verhältnis zu den ausbezahlten Leistungen setzen, erhalten wir eine doch recht gut vergleichbare Messgrösse für die Effizienz.

Der Quervergleich zeigt, dass die (privaten) Krankenkassen und Pensionskassen in den vergangenen acht Jahren deutlich effizienter wurden. Gegensätzlich präsentiert sich das Bild für die staatlichen Versicherungen. Die Verwaltungskosten der AHV, IV, ALV und Suva stiegen relativ zu den ausbezahlten Leistungen.

Ein weiterer Anhaltspunkt für die Effizienz der öffentlichen Verwaltung bietet ein Ländervergleich. Die Weltbank versucht die staatliche Leistungsfähigkeit zu messen, indem sie diverse quantitative und qualitative Ranglisten und Umfragen vereint. In diesem Vergleich schneidet die Schweiz sehr gut ab. Unser Land erbringt die öffentlichen Dienstleistungen in einer hohen Qualität.

Doch in der Frage nach der Effizienz zählt nicht nur der Output (die staatlichen Leistungen), sondern auch der Input (die Steuergelder). Im Vergleich der Staatsausgaben in Prozent des BIP platziert sich die Schweiz im Mittelfeld. Weil allerdings die Krankenversicherungen und die Pensionskassen in vielen anderen entwickelten Ländern mit Steuergeldern finanziert werden, erhöht sich die effektive Staatsquote der Schweiz auf etwa 44 Prozent, wodurch die Schweiz nach hinten durchgereicht wird.

Indem wir die staatliche Leistungsfähigkeit mit den relativen Staatsausgaben kombinieren, können wir die Effizienz der öffentlichen Verwaltung zwischen den Ländern vergleichen. Hierbei schneidet die Schweiz nur mässig gut ab (roter Punkt) – insbesondere dann, wenn wir die effektive Staatsquote betrachten (gelber Punkt). Andere Länder erreichen ähnlich hohe Werte wie die Schweiz bezüglich Qualität. Doch sie wenden hierfür deutlich weniger Mittel auf. So beispielsweise Singapur, Neuseeland oder Hongkong.

Leider weisen die Daten zu den Staatsangestellten in der Schweiz nicht die gewünschte Qualität auf. Dementsprechend ist es nicht möglich, konkrete Forderungen direkt an einen Indikator zu knüpfen. Die nächstliegende Forderung zur Verbesserung der Situation lautet daher: Es muss vollständige Transparenz geschaffen werden. Der Steuerzahler hat ein Anrecht auf detaillierte Begründungen für die Zu- und Abnahme der Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung. Diese Informationen würden helfen, Strukturbrüche zu erkennen, verlässlichere Daten zu erhalten und damit genauere Aussagen machen zu können. Auch eine feinere Unterteilung der Anzahl Beschäftigten (nach Departementen und Funktionen) würde für die Beurteilung der Effizienz helfen.

Ebenso undurchsichtig ist das Lohngefüge. Bund und Kantone sollten für die verschiedenen Tätigkeitsprofile Durchschnittslöhne publizieren. Die Öffentlichkeit muss beurteilen können, ob die staatliche Verwaltung zu viel verdient oder nicht. Basierend auf diesen Daten liessen sich schliesslich unabhängige Lohnvergleichsstudien durchführen.

Fassen wir kurz die Ergebnisse der acht untersuchten Indikatoren zusammen:

1. Die Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung hat in den letzten Jahren stark zugenommen.
2. Die Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung hat viel stärker zugenommen als in der Privatwirtschaft.
3. Die Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung hat in der Schweiz deutlich stärker zugenommen als im Ausland.
4. Die Löhne der öffentlichen Verwaltung sind in den letzten Jahren stark gestiegen.
5. Die Löhne der öffentlichen Verwaltung sind im Durchschnitt mittlerweile fast gleich hoch wie in der Finanzindustrie.
6. Der Staat zahlt innerhalb derselben Branche deutlich höhere Löhne als die Privatwirtschaft.
7. Die Effizienz des öffentlichen Sektors hinkt derjenigen in der Privatwirtschaft hinterher.
8. Die Schweizer Verwaltung erbringt gute Leistungen, ist aber im internationalen Vergleich nur mittelmässig effizient.

Bei jedem der vorgestellten acht Indikatoren können mit Fug und Recht Zweifel an der Datenqualität angebracht werden. Wenig wahrscheinlich ist aber, dass sich alle acht Indikatoren irren. Die Aussagen aller acht Indikatoren weisen in die gleiche Richtung: Der öffentliche Sektor in der Schweiz wächst überproportional zur Wirtschaft. Er ist nur mässig effizient. Und der Staat zahlt hohe Löhne.