2. Analyse de la situation actuelle dans les cantons

L’enseignement obligatoire relève de la compétence des cantons et des communes. Par conséquent, il existe un grand nombre de modèles de direction différents. Dans la littérature spécialisée, on parle souvent de «triade de direction» (Bonhage et Schwitter Marsiaj, 2019) composée d’une autorité scolaire (commission scolaire, conseil d’école ou similaire) en tant qu’exécutif politique, de la direction de l’école en tant qu’exécutif opérationnel et de l’administration cantonale ou communale. La structure de direction des écoles est généralement définie de manière relativement précise par le cadre légal.

Chaque canton réglemente lui-même la répartition de la direction stratégique et opérationnelle, le cadre étant généralement fixé dans la loi sur l’école primaire du canton concerné. Une vue d’ensemble, brève et descriptive, des modèles actuellement appliqués en Suisse est proposée ci-après. Afin de donner un aperçu général de la direction politico-stratégique et administrativo-opérationnelle, les détails spécifiques sont laissés de côté.

Les modèles de direction des différents cantons pour ce qui concerne les écoles peuvent être divisés en trois catégories:

1. Commission scolaire: Direction politico-stratégique de l’école par un comité élu par le peuple et chargé exclusivement des questions relevant de l’instruction publique, gestion opérationnelle par la direction de l’école.
2. Conseil communal: Direction politico-stratégique de l’école par le conseil communal et compétences élargies pour la direction de l’école.
3. Délégation: La commune peut décider de manière autonome de constituer une commission scolaire et de lui attribuer certaines compétences.

Le premier modèle cité, avec une commission scolaire chargée de la direction politico-stratégique, est le plus courant. Le peuple élit une commission scolaire composée de membres non professionnels. Cette commission est chargée d’élaborer la stratégie de l’école. Elle définit le cadre du programme scolaire et approuve le programme proposé. Elle embauche et licencie les enseignants et les personnes assumant la direction. Souvent, la commission scolaire est également responsable de l’allocation des ressources financières et du contrôle de leur utilisation. Elle est l’interface avec le public et a pour mission d’ancrer l’école dans la commune. Souvent, elle joue aussi le rôle d’instance de recours. La direction opérationnelle des écoles est en revanche assurée par les directeurs d’école embauchés par la commission scolaire. Ces derniers sont responsables de l’administration, de la conduite du personnel enseignant et de la direction pédagogique de l’école. Ils élaborent généralement le programme scolaire avec le corps enseignant et constituent la première instance de recours. L’attribution précise des compétences varie cependant d’un canton à l’autre.

Avec la professionnalisation croissante des directions d’école, le deuxième modèle, sans commission scolaire, gagne en popularité. Avec ce modèle, la plupart des compétences de la commission scolaire sont transférées au conseiller municipal compétent. Les tâches de supervision sont en grande partie assumées par le département de l’instruction publique du canton concerné. Une partie des compétences assumées par la commission scolaire du premier modèle sont alors également confiées aux directions d’école. Les cantons qui adoptent ce modèle le justifient souvent par la difficulté à trouver, dans les petites communes, des personnes compétentes pour siéger à la commission scolaire. Les directions d’école professionnalisées ont en effet souvent le sentiment de ne pas être comprises ou dirigées de manière adéquate par des autorités non professionnelles. Certains cantons, dont Soleure et Bâle-Ville, appliquent ce modèle. Des discussions sont en cours dans de nombreux cantons (notamment Argovie, Bâle-Campagne, Zurich) quant à l’opportunité d’abolir la commission scolaire.

Le troisième et dernier modèle est une combinaison des deux premiers. Dans ce cas, le canton n’impose pas de modèle de direction aux communes. Celles-ci peuvent décider de manière autonome de constituer une commission scolaire et des compétences qu’il convient de lui attribuer. La commission scolaire peut être dotée de pouvoirs de décision définis différemment, ou même n’assumer qu’une fonction consultative. Ce modèle est par exemple utilisé dans les cantons de Lucerne et Berne.

Il n’existe pas de bon ou de mauvais modèle. Avec chacun des modèles décrits, on observe de bons et de moins bons exemples de coopération entre les directions stratégique et opérationnelle. Outre le modèle et les spécificités régionales, les personnes impliquées jouent également un rôle clé. On constate cependant partout une tendance à des directions d’école de plus en plus professionnelles. Dès lors, les appels en vue d’une professionnalisation de la commission scolaire ou de son abolition se multiplient. De ce point de vue, le paysage suisse de la formation est actuellement en pleine mutation.

Les structures de direction varient sensiblement d’une école à l’autre. La composition de l’équipe de direction d’un établissement, l’organigramme et le nombre de personnes sous responsabilité directe sont très différents. En règle générale, ces différents éléments dépendent de la taille de l’établissement ou du nombre d’élèves, mais aussi des exigences réglementaires des autorités cantonales. Une enquête aléatoire menée dans quatre grands cantons alémaniques (Argovie, Bâle-Ville, Berne, Zurich) montre que le nombre de personnes sous responsabilité directe se situe généralement autour de 25 à 30 personnes. Dans certains établissements, jusqu’à 60 enseignants sont placés sous la responsabilité d’un directeur ou d’une directrice. Le nombre de personnes sous responsabilité directe est donc sensiblement plus large que ce qui est considéré comme optimal dans la littérature spécialisée. Les cantons sont bien conscients de ce problème. L’enquête montre également que les tâches de direction représentent typiquement un peu moins d’un poste à temps plein pour un établissement scolaire. Dans le canton de Berne, par exemple, la direction d’un établissement scolaire représente, en moyenne, 0,74 poste à plein temps, réparti entre 1,87 personne.