Prospérité et solidarité grâce à un système fiscal attrayant
Le notable manque de transparence qui entoure les flux financiers entre l'Etat et les ménages privés, c'est-à-dire les contribuables privés, ne permet de mesurer et de quantifier que très difficilement la solidarité entre les diverses classes de revenus et de fortunes, les secteurs économiques, les régions et les générations. De plus, les enchevêtrements financiers qui caractérisent notre pays en raison de sa structure fédéraliste et le fait que les comptes des assurances sociales sont séparés des budgets des collectivités publiques (Confédération, cantons et communes) créent de multiples strates qui ne permettent pas d'obtenir une image globale des prestations de transfert actuelles.
Il n'est donc pas surprenant que cette absence d'estimation fiable de la nature et de l'ampleur de la redistribution par l'Etat laisse le champ libre à un discours qui ignore délibérément les faits et s'emploie à diffuser dans l'opinion – sans contradiction aucune – certains mythes de la politique financière. Citons à cet égard d'éloquentes formules comme "cadeaux fiscaux", "économies à tout crin", "concurrence fiscale ruineuse", ou encore "redistribution du bas vers le haut".
Objectif
economiesuisse a pour objectif principal d'introduire dans l'analyse des flux de redistribution des faits et des éléments de connaissance scientifiquement approuvés. Elle souhaite aider à identifier les segments de population qui sont le plus lourdement frappés par le fisc et ceux qui bénéficient le plus des prestations de l'Etat. Un bilan ultérieur permettra de porter une appréciation qualitative sur le mécanisme complet de la redistribution. En premier lieu, il convient de déterminer d'où viennent les impôts, prélèvements obligatoires et autres recettes mises à la disposition de l'Etat, puis où va cet argent sous la forme de dépenses et de prestations, et qui en profite, pour finalement être en mesure de tirer si possible un bilan spécifique par groupes socio-économiques.
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La présente étude entend dans un premier temps apporter une réponse à la question "Qui finance l’Etat en Suisse?" afin de jeter les bases d’une approche intégrale de la problématique de la redistribution. Pour pouvoir tirer un bilan complet, elle s'intéressera ensuite à la question : "Qui bénéficie des prestations publiques en Suisse?" La synthèse des résultats de l'analyse des recettes et de l'analyse des dépenses permettra de dresser un aperçu global, pour la Suisse, du type, de la qualité et de l’ampleur de la solidarité "décrétée". C'est seulement à ce stade qu'il sera possible de tirer des conclusions fondées de politique financière en rapport avec la problématique de la redistribution.
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Résumé des résultats
L’Etat est financé avant tout par les entreprises et une petite minorité de particuliers. Les entreprises (22 %) et les 20 % des particuliers du segment le plus élevé (35 %) financent ensemble 57 % de toutes les dépenses prises en compte pour la quote-part de l’État, assurances sociales publiques incluses (cf. figure ci-dessous). Les 80 % des particuliers restants contribuent à hauteur de 36 %, dont 31 % pour le segment moyen et 5 % pour les 20 % de particuliers du segment plutôt faible. La part de l’étranger s’élève à 2 %. Reste une part de 5 % de déficit, financée par un nouvel endettement à la charge des générations futures. Si on ne considère que les contribuables indigènes (sans tenir compte de l’endettement ni de la part des recettes provenant de l’étranger), les entreprises et les 20 % des particuliers du segment supérieur financent ensemble 60 % des dépenses entrant dans la quote-part de l’État, la part des ressources générées par les 80 % des particuliers restants s’élevant à 40 %.
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Les particuliers du segment plutôt élevé sont la principale source de financement des collectivités publiques. Tant au niveau fédéral qu’aux niveaux cantonal et communal, ce sont les 20% de particuliers aux ressources plutôt élevées qui fournissent la plus grande contribution financière. Leur part se monte en moyenne à 38% après transfert. Au niveau fédéral, leur contribution importante se chiffre à 30% et est essentiellement due à la forte progressivité de l’IFD. La hauteur de leur contribution s’explique aussi de manière significative en raison du volume supérieur de consommation taxé à travers la TVA. Au niveau des cantons et des communes, la contribution du segment plutôt élevé au financement atteint même près de 41 %. Cela s’explique principalement par l’impôt sur le revenu, particulièrement productif, mais aussi par les nombreux impôts cantonaux sur la substance et les transactions (en premier lieu l’impôt sur la fortune). Par ailleurs, au sein des assurances sociales, la charge correspondant aux cotisations salariales supportées par ce groupe est également considérable.
Les entreprises sont les principales contributrices en matière d'assurances sociales
Les entreprises financent les assurances sociales publiques à hauteur de 31 % (cf. figure ci-dessous). Elles constituent ainsi – à côté de la classe moyenne – le groupe qui contribue le plus au financement de l’État social en Suisse, principalement par leurs cotisations salariales d’employeurs. Par ailleurs, elles sont aussi sollicitées en tant que contribuable pour financer la part de la Confédération et des cantons aux assurances sociales. Sur ce point, c’est la charge au titre de l’impôt sur le bénéfice qui pèse le plus lourd aux niveaux fédéral et cantonal.
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Les particuliers du segment plutôt élevé sont la principale source de financement des collectivités publiques. Tant au niveau fédéral qu’aux niveaux cantonal et communal, ce sont les 20% de particuliers aux ressources plutôt élevées qui fournissent la plus grande contribution financière.Leur part se monte en moyenne à 38% après transfert. Au niveau fédéral, leur contribution importante se chiffre à 30% et est essentiellement due à la forte progressivité de l’IFD. La hauteur de leur contribution s’explique aussi de manière significative en raison du volume supérieur de consommation taxé à travers la TVA. Au niveau des cantons et des communes, la contribution du segment plutôt élevé au financement atteint même près de 41 %. Cela s’explique principalement par l’impôt sur le revenu, particulièrement productif, mais aussi par les nombreux impôts cantonaux sur la substance et les transactions (en premier lieu l’impôt sur la fortune). Par ailleurs, au sein des assurances sociales, la charge correspondant aux cotisations salariales supportées par ce groupe est également considérable.
La classe moyenne fournit entre un tiers et un quart du financement de l'Etat
Alors que la contribution financière de la classe moyenne (les 60 % de particuliers du segment moyen) couvre environ 33 % du financement des cantons et des communes, elle se situe à 26 % pour la Confédération et 31 % pour les assurances sociales publiques. Les éléments qui pèsent le plus en valeur absolue dans la charge de la classe moyenne sont l’impôt sur le revenu et les taxes au niveau cantonal ainsi que les cotisations salariales en faveur des assurances sociales. La charge de la TVA, en raison du volume total de consommation, est également significative.
Le segment plutôt faible des particuliers reste relativement épargné par l'effort fiscal
Les 20 % de particuliers aux ressources plutôt faibles contribuent au financement public à hauteur de 4 % à 6 % selon l’échelon de l’État. Ce segment fournit ainsi seulement un vingtième des recettes totales de l’État et est donc largement dispensé de contribuer à son financement. En termes de volume, la charge du segment plutôt faible est constituée principalement du poids des taxes cantonales et communales. La charge financière que représentent la TVA et, dans une moindre mesure, les cotisations sociales, est également perceptible.
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Solidarité sociale particulièrement forte dans les assurances sociales
Les entreprises (pour 31 %) et les 20 % des particuliers aux ressources plutôt élevées
(27 %) financent ensemble 58 % de toutes les recettes des assurances sociales publiques. La part des ressources générées par les 80 % de particuliers restants s’élève à 35 %, avec une contribution de 31 % pour le segment de la classe moyenne et de 4 % pour le segment des particuliers aux ressources plutôt faibles. De surcroît, la mise en parallèle de la contribution au financement et des prestations perçues pour différentes assurances sociales révèle clairement l’ampleur de la redistribution sociale. Ainsi, les prestations de l’AVS versées aux particuliers du segment plutôt faible sont huit fois supérieures au montant de la contribution financière qu’ils fournissent, quatre fois plus élevées que les prestations accordées aux particuliers du segment plutôt élevé et proportionnellement deux fois plus importantes que celles accordées au segment de la classe moyenne (cf figure ci-dessous). Aussi le montant des prestations AVS en faveur du segment de la classe moyenne est-il 1,5 fois supérieur au montant de la contribution de ce groupe, et, proportionnellement, deux fois plus important que les prestations accordées aux particuliers du segment plutôt élevé. En revanche, un tiers seulement des montants versés par le segment plutôt élevé pour financer l’AVS reviennent à celui-ci sous forme de prestations. Les rapports entre les contributions versées et les prestations perçues sont similaires en ce qui concerne l’AC et – dans une moindre mesure – l’AI.
Les assurances sociales génèrent d'autres formes de solidarité obligatoire. Les assurances sociales ne sont pas l'unique expression de la solidarité sociale. Ainsi, pour l’AVS, l’aspect intergénérationnel joue un rôle important alors que pour l’AI et l’AC, la solidarité s’exerce principalement selon le statut d’activité. Afin de garantir un équilibre durable pour ces deux assurances sociales, il faut tendre à un rapport financier équilibré entre une population majoritairement active assurant le financement et un groupe restreint de bénéficiaires de prestations AI ou AC (4 % à 6 % de la population). Au vu des actuels excédents de dépenses (ou déficits), cet objectif n’a pas encore été atteint. En ce qui concerne l’AVS, les chiffres de l’année 2003 révèlent le degré élevé de solidarité entre les plus jeunes et les plus âgés. Pour éviter de passer sous silence le transfert latent de charges aux générations futures, il faut cependant se demander si cette solidarité obligatoire entre les générations est supportable à long terme. A cet égard, il faut mentionner la méthode du bilan intergénérationnel : des études montrent que l’endettement public compromet la durabilité des assurances sociales et que les générations futures seront davantage sollicitées si l’on ne prend pas à temps des mesures de correction.
Aucun impôt n’est antisocial. Pour tous les impôts et cotisations considérés, le fardeau fiscal augmente avec le revenu et la fortune. Il augmente en termes de volume, mais aussi proportionnellement. Même pour les impôts sur la consommation comme la TVA, laquelle n’a pas la réputation d’un impôt particulièrement solidaire, les particuliers aux revenus plus élevés paient bien plus, proportionnellement, que les particuliers aux revenus plutôt bas. Ainsi, les 20 % de particuliers aux ressources plutôt faibles contribuent quatre fois moins environ que les 20 % de particuliers aux ressources plutôt élevées et pour moitié moins, proportionnellement, que les 60 % de particuliers du segment moyen.
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Important apport de l'étranger. Les apports financiers en provenance de l’étranger sont particulièrement sensibles au niveau fédéral. Ils proviennent principalement de la taxation de la consommation – TVA et impôt sur les huiles minérales – ainsi que de l’impôt anticipé et des droits de timbre.
Des dépenses incontrôlées chargent les générations futures. Rien qu’en 2003, l’excédent de dépenses consolidé pour tous les niveaux de l’État et les assurances sociales se montait à plus de 8 mrd fr. ; au final, ce déficit n’a pu être couvert que par un accroissement de l’endettement, alourdissant ainsi les charges des générations futures. Entre-temps, grâce à la bonne conjoncture et aux programmes d’allègement, la situation budgétaire s’est quelque peu améliorée. Cependant, les problèmes structurels liés aux dépenses ne sont toujours pas résolus.
Appréciation globale
Sur la base des résultats de l’étude et tenant compte du contexte global de politique financière, il est possible de tirer les conclusions suivantes : L’étude « Qui finance l’État en Suisse ? » répond uniquement à la question de savoir qui finance l’État et dans quelles proportions à partir d’un examen global du système fiscal suisse. Cependant, pour une appréciation d’ensemble de la redistribution du point de vue de la politique financière, il faut encore analyser en détail les prestations, c’est-à-dire la répartition des dépenses entre les différents bénéficiaires et groupes de bénéficiaires, et les mettre en relation avec les résultats de la présente étude.
Importante solidarité obligatoire, respectivement redistribution du haut vers le bas
Les particuliers aux ressources plutôt élevées et les entreprises contribuent, ensemble, à hauteur de 60 % environ au financement de l’État. Dans ce sens, le système fiscal fédéral de la Suisse possède une forte composante de solidarité des segments de revenus et de fortunes plutôt élevés envers ceux aux revenus et fortunes plutôt bas, de même que des entreprises envers les ménages privés. Le taux de l’impôt fédéral direct, par exemple, augmente avec le revenu des personnes physiques (cf. figure ci-dessous). Par conséquent, les particuliers du segment supérieur paient nettement plus d’impôts que la classe moyenne en termes de volume, mais aussi proportionnellement. De la même manière, la classe moyenne paie nettement plus d’impôts que les particuliers du segment inférieur en termes de volume et proportionnellement. Les systèmes cantonaux d’imposition du revenu et de la fortune sont aménagés d’une manière similaire. Ainsi, le système fiscal fait mentir la thèse récurrente de la « redistribution du bas vers le haut » et de la « désolidarisation ». Ces slogans ne reposent sur aucun fondement – il faut donc les rejeter fermement
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La classe moyenne et le segment plutôt faible bénéficient d'un système fiscal attrayant. L’analyse des flux de financement de l’État montre qu’un système fiscal qui reste attrayant pour les particuliers à capacité financière supérieure et pour les facteurs de production plus mobiles à l’échelle internationale (entreprises et main d’œuvre) n’est pas en contradiction avec l’idée de la solidarité. Bien au contraire. Bon nombre de réformes fiscales réalisées ces dernières années, qui ont permis à la Suisse et à plusieurs cantons de rester dans le peloton de tête en matière de concurrence fiscale internationale, ont en réalité directement bénéficié aux autres pans de la société. D’une part, ces milieux garantissent le financement d’une proportion prépondérante des ressources nécessaire à l’État social, dont les principaux bénéficiaires sont précisément les particuliers du segment plutôt faible ; d’autre part, leur présence permet d’alléger d’autant les charges financières importantes qui, sinon, incomberaient au segment de la classe moyenne, étant admis que les segments intéressants sur le plan fiscal ne restent pas forcément en Suisse, car ils sont mobiles et peuvent partir dès lors que les conditions fiscales ne sont plus suffisamment attrayantes.
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La solidarité est une caractéristique durable du système fiscal suisse. Comme le montrent les résultats de l’étude, le système fiscal suisse est aménagé de façon très solidaire. Cette caractéristique n’est pas propre à l’époque actuelle, mais est un aspect durable du modèle éprouvé de concurrence fiscale suisse qui s’est développé sur une très longue période. D’une part, les recettes fiscales – en particulier les impôts directs – n’ont cessé d’augmenter depuis des décennies et leur progression a été nettement plus rapide que la croissance économique (cf. figure ci-dessus) ; d’après ces chiffres irréfutables, on ne peut donc pas sérieusement conclure à une « concurrence fiscale ruineuse ». D’autre part, la concurrence fiscale intercantonale n’a pas non plus entraîné de désolidarisation : la participation au financement de l’État est restée constante au fil des ans. En ce qui concerne l’IFD par exemple, les 10 % des particuliers aux revenus les plus hauts sont à l’origine de près de 70 % de ses recettes. Cette part n’est pas moins importante qu’il y a quinze ans ; au contraire, elle a légèrement augmenté (cf. figure ci-dessous).
Il est légitime de supposer que le constat – réalisé dans le cadre de cette étude – selon lequel le système fiscal présente une composante de solidarité importante se trouvera confirmé par une analyse des dépenses. Celle-ci devrait être réalisée ultérieurement dans le cadre d’un bilan complet de la redistribution
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Les autres aspects de la solidarité obligatoire ne doivent pas être négligés. Le degré élevé de solidarité en Suisse ne se réduit pas aux aspects sociaux entre les différentes catégories de revenus et de fortunes. D’autres aspects de la solidarité continueront de jouer un rôle important à l’avenir. Ainsi, la RPT, par exemple, accroît la solidarité régionale existant déjà entre les cantons à forte capacité financière et ceux à faible capacité financière. La question de savoir comment poser les bases d’une solidarité intergénérationnelle saine et durable dans l’AVS reste quant à elle ouverte. Au niveau des différents groupes d’activité, le même problème se pose, à savoir comment définir un rapport financier équilibré entre la grande majorité de la population active qui paie des cotisations et des impôts et un très petit groupe de bénéficiaires de prestations (AC et AI par exemple). Enfin, la question de savoir quel est le volume de redistribution optimal et supportable à long terme concerne également d’autres domaines, tout comme son déploiement efficace, par exemple dans le système de santé entre les personnes bien portantes et celles nécessitant des soins, ou encore le degré de solidarité avec les pays bénéficiant d’une aide au développement.