La politique financière a connu une légère amélioration ces dernières années. L’équilibre des finances publiques n’est toutefois pas encore assuré durablement, car les charges héritées du passé subsistent et de nouveaux défis apparaissent. D’une part, les conséquences négatives de l’augmentation incontrôlée des dépenses et de l’endettement au cours des années 1990 restent visibles: les finances helvétiques n’ont pas retrouvé leur solidité traditionnelle, ni par rapport à d’autres époques, ni comparaison internationale; d’autre part, un important défi se profile à l’horizon, à savoir assurer la pérennité financière des assurances sociales. Le rapport de la Confédération sur les perspectives à long terme des finances publiques (rapport sur le développement durable des finances publiques), publié en mai 2008, a quantifié les conséquences prévisibles des charges supplémentaires qui seront induites par l’évolution démographique. Pour l’instant, aucune solution n’a été évoquée qui permettrait de maîtriser ce défi majeur d’une manière à la fois viable sur le plan financier et acceptable sur le plan social. Mais plus tôt l’on débattra de mesures et de réformes à caractère contraignant, plus il sera facile d’aborder les problèmes.
Les conséquences de l’endettement des années 1990
Longtemps équilibrées et caractérisées par un endettement modéré, les finances publiques suisses ont perdu de leur traditionnelle solidité au cours des années 1990. Le taux d’endettement cumulé de la Confédération, des cantons et des communes a passé de 30 % du PIB en 1990 à plus de 55 % du PIB. Il se situe aujourd’hui à nouveau au-dessous de 50 %. Si l’on considère isolément la dette fédérale, cette évolution à la hausse est encore plus marquée. En l’espace de quinze ans, la dette a passé de 38 milliards à plus de 130 milliards de francs. Actuellement, elle se monte à près de 106 milliards de francs, tandis que la dette totale de l’ensemble des collectivités publiques s’élève à 215 milliards de francs. En comparaison internationale, la Suisse a cédé passablement de terrain en
matière d’endettement, mais aussi de quote-part de l’Etat et de quote-part fiscale. Depuis 1990, la Suisse est en effet, après le Portugal, le pays de l’OCDE qui a enregistré la plus forte augmentation de la quote-part de l’Etat et de la quote-part fiscale. La situation s’est améliorée depuis, mais les risques de reprise de l’endettement ne sont pas définitivement écartés.
La croissance des dépenses varie d’un groupe de tâches à l’autre, ce qui modifie en profondeur la structure des dépenses. Les domaines de la prévoyance sociale et de la santé ont ainsi connu une croissance bien plus forte que les autres groupes de tâches, phénomène qui a pour conséquence d’évincer les seconds au moment de la répartition des ressources. Le budget fédéral s’en trouve particulièrement affecté, car la Confédération à l’obligation de prendre en charge une partie du financement des dépenses sociales et de santé, dont les coûts augmentent. Depuis 1990, la part des dépenses sociales a progressé
de 10 points. Les coûts supplémentaires de la prévoyance vieillesse et du financement des soins liés à l’évolution démographique vont encore renforcer le processus d’éviction et les déséquilibres structurels affectant les tâches et les dépenses. Cette évolution déséquilibrée est préoccupante et ne constitue pas une bonne base pour la croissance économique future. L’accomplissement de tâches publiques importantes est remis en question. Une politique financière durable favorable à la croissance et à la prospérité doit donc nécessairement aborder cette problématique que le frein à l’endettement ignore.
Projets du Conseil fédéral
En réaction à l’évolution négative de la politique financière dans les années 1990, la Confédération a pris une première série de mesures de correction. Outre les deux programmes d’allègement PAB03 et PAB04, on mentionnera tout particulièrement le frein à l’endettement. Le frein à l’endettement est à ce jour le principal instrument de gestion du budget fédéral. Il stipule que les dépenses ne doivent pas dépasser les recettes estimées sur l’ensemble d’un cycle conjoncturel. Son objectif est d’assurer l’équilibre budgétaire et d’éviter la création de nouvelles dettes. Cet instrument ne permettait toutefois pas, jusqu'en 2009, de stabiliser le niveau d’endettement. En effet, l’endettement pouvait augmenter de deux façons:
— du fait de dépenses extraordinaires (mesures d’assainissement par exemple);
— du fait de dépenses excessives des assurances sociales.
Le fait que des dépenses extraordinaires puissent engendrer une augmentation durable de l’endettement de la Confédération a poussé le Conseil fédéral à proposer une règle complémentaire, qui a été adoptée par le Parlement au printemps 2009. Dès 2010, les dépenses extraordinaires devront aussi être financées intégralement via le budget à moyen terme.
La deuxième source d’endettement non encore maîtrisée – les dépenses excessives des assurances sociales (AVS, AI, AC, APG) – constitue probablement le plus grand défi pour les finances publiques suisses. Depuis 1990, les coûts de l’Etat social s’alourdissent de plus en plus. Les dépenses du domaine social et de la santé ont plus que doublé entre 1990 et 2006, alors que le PIB n’augmentait que d’environ 45 %. Aucun autre pays comparable n’a vu ses dépenses sociales augmenter aussi vite ces dernières années. La forte progression des dépenses sociales et de santé a considérablement modifié la structure des budgets. En 2005, les pouvoirs publics leur consacraient plus de 50 % des dépenses totales, contre 42 % en 1990. La tendance n’est pas près de s’inverser. Si rien n’est fait pour corriger cette évolution, les dépenses de prévoyance sociale et de santé
absorberont les deux tiers environ des budgets publics d’ici à 2025.
L’équilibre sur la durée, un critère important
L’objectif de l’équilibre sur la durée est un critère important, gage d’efficacité. Seule une politique financière durablement équilibrée est crédible et à même de garantir le financement des prestations étatiques sur le long terme. A l’instar d’un régime fiscal attrayant, elle est un facteur important favorisant la croissance économique et la prospérité de tous – y compris des générations futures. Si la Confédération a pris un certain nombre de mesures, la politique financière suisse n’apparaît toutefois pas durablement équilibrée pour l’avenir, en particulier lorsque l’on tient compte des assurances sociales. Toutes les assurances sociales, à l’exception de l’AVS, sont déficitaires. Et la plus importante d’entre elles, l’AVS, connaîtra vraisemblablement un déficit à partir de 2015, déficit qui ira en se creusant. Le niveau du fonds de compensation pourrait alors passer de plus de 100 % des dépenses à moins de 50 % en l’espace de sept ans seulement, ce qui ferait sensiblement augmenter le taux d’endettement. La question se pose donc de savoir qui, au final,
doit payer pour les dettes des assurances sociales, et quelles mesures permettraient d’éviter un nouvel endettement.
Une solution consisterait à introduire une nouvelle règle financière pour les assurances sociales. Le concept élaboré dans ce document propose une «règle de financement durable » visant à intervenir à un stade précoce pour empêcher toute évolution financière négative. Il est décisif d’élaborer des mesures avant que les déséquilibres structurels n’atteignent des proportions critiques, en réduisant le décalage existant entre le moment où un problème est identifié et celui où les solutions entrent en vigueur. La règle de financement durable proposée complète, au niveau de la loi sur les finances de la Confédération, le frein à l’endettement et sa règle complémentaire et elle ouvre parallèlement la discussion sur la mise en oeuvre concrète dans les lois spéciales. La règle appuie la vision long terme que le Conseil fédéral souhaite appliquer en politique financière et contribue à garantir la pérennité des assurances sociales.
La règle de financement durable et ses effets
La règle de financement durable proposée est un concept ayant pour objectif d’éviter la hausse incontrôlée de l’endettement. Parallèlement, elle vise à garantir le financement des budgets publics et des assurances sociales sur le long terme. La règle s’appuie sur des éléments de la politique financière du Conseil fédéral qu’elle complète afin de supprimer les failles du dispositif (cf. schéma en haut).
Pour être efficace, une règle de financement durable doit comporter les éléments suivants:
— une règle fondamentale ou un objectif: l’équilibre financier sur l’ensemble d’un cycle conjoncturel, par exemple;
— une règle de gestion définissant des exigences minimales, par exemple un seuil plancher pour le fonds de compensation d’une assurance sociale;
— une sanction, soit des mesures à prendre au terme d’un délai transitoire lorsque la règle de gestion impose une intervention.
La règle de financement durable s’appuie sur des principes incontestés qui sont d’ores et déjà ancrés dans la Constitution et les différentes lois d’application: la règle fondamentale – le maintien de l’équilibre financier – est inscrite tant dans la Constitution que dans les lois spéciales concernées. Les règles de gestion, quant à elles, sont déjà ébauchées dans les lois individuelles, mais il est encore possible de les compléter et de les concrétiser. Pour l’instant, il n’existe tout au plus que des amorces de sanctions efficaces. Or ces dernières sont indispensables pour que la règle de financement durable puisse déployer pleinement ses effets. Dans le cadre du développement des lois spéciales, il importe d’élaborer des sanctions adaptées à chaque situation dans le cadre d’un débat démocratique.
La règle de financement durable contraint les milieux politiques à définir aujourd’hui des mesures immédiates et des règles afin de maîtriser les déséquilibres financiers futurs. Dans la conception des mesures immédiates, il convient de bien prendre en compte les ressources disponibles. C’est une façon de transposer l’esprit du frein à l’endettement dans les différentes assurances sociales et de mettre les milieux politiques sous pression. L’avantage de cette procédure réside dans le fait que les mesures sont uniquement appliquées lorsque la situation financière l’exige. Obliger les milieux politiques à se confronter à ces questions immédiatement et à définir des mesures contraignantes pour remédier aux déséquilibres financiers évite l’aggravation des problèmes, voire des situations de crise. De plus, la marge de manoeuvre et la flexibilité sont préservées, les mesures immédiates pouvant être remplacées par d’autres mesures et adaptées aux conditions-cadre économiques et sociales du moment.
La règle de financement durable ne changerait rien à la place prépondérante des dépenses sociales dans le budget fédéral. Mais, en obligeant le Conseil fédéral et le Parlement à veiller à l’évolution équilibrée des recettes et des dépenses des différentes assurances sociales, elle exercerait aussi, indirectement, un effet stabilisateur sur le budget. En freinant une croissance excessive des dépenses, qui provoque la hausse de l’endettement, on soulagerait aussi les finances fédérales. La règle de financement durable attaque donc aussi à la racine le phénomène d’éviction des tâches au sein du budget. Cette règle est une nécessité dans l’intérêt de finances fédérales équilibrées sur le long terme. Et le frein à l’endettement ne remplirait pas vraiment son rôle s’il ne prenait pas en compte les assurances sociales.
La règle de financement durable comporte de nombreux avantages
Les avantages de la règle financière peuvent se résumer comme suit:
— La règle de financement durable oblige le Conseil fédéral et le Parlement à
anticiper. Des mesures définies à l’avance garantissent l’équilibre financier.
— Les assurances sociales sont parées pour résister aux crises. Le Conseil fédéral et
le Parlement agissent avant que des déficits et un endettement massif rendent des
mesures d’économie nécessaires.
— Une fois que la règle est introduite, il est inutile de débattre des prévisions et de leur
degré de fiabilité. Les mesures sont appliquées uniquement si une assurance sociale
connaît une évolution financière négative qui rend une intervention inévitable.
— La marge de manoeuvre politique et financière s’accroît. si l’on agit tôt, l’éventail des
solutions possibles est plus large et les mesures peuvent être mises en oeuvre plus
facilement et plus rapidement, car le décalage entre l’identification du problème et la
prise de décision («inside lag») se réduit sensiblement.
— La règle de financement durable renforce la confiance dans les assurances sociales.
L’équilibre financier des assurances sociales reste garanti à terme. Les assurés
peuvent mieux évaluer et planifier leur prévoyance vieillesse.