Wohlstand und Solidarität dank attraktivem Steuersystem
Inwieweit aus der beträchtlichen Umverteilung Solidarität zwischen verschiedenen Einkommens- und Vermögensschichten, Wirtschaftssektoren, Regionen und Generationen resultiert, lässt sich wegen der fehlenden Transparenz bei den Finanzflüssen zwischen Staat und privaten Haushalten bzw. Steuerzahlern nur äusserst schwer messen. Zudem sind die finanziellen Verflechtungen wegen des föderalen Staatsaufbaus und der von den öffentlichen Haushalten (Bund, Kantone und Gemeinden) getrennten Rechnung der Sozialversicherungen sehr vielschichtig; es lässt sich kaum ein vollständiges Bild der aktuellen Transferleistungen ermitteln.
Es überrascht deshalb nicht, dass die fehlende Gesamtschau für die staatlichen Umverteilungswirkungen das Terrain für einen Diskurs öffnet, der die Fakten wissentlich ignoriert und damit bewusst oder unwidersprochen finanzpolitische Mythen zementiert. Dies gipfelt in Wortschöpfungen wie „Steuergeschenke für Reiche“, „Totsparen“, „ruinöser Steuerwettbewerb“ oder „Umverteilung von unten nach oben“.
Zielsetzung
economiesuisse will Fakten zu den Umverteilungsflüssen vorlegen. Es sollen diejenigen Teile der Gesellschaft identifiziert werden, die steuerlich am stärksten belastet werden, und diejenigen, die von den Staatsleistungen am stärksten profitieren. Per Saldo sollen qualitative Aussagen zur Umverteilung insgesamt gemacht werden. Dafür muss zuerst untersucht werden, woher die Steuern, die obligatorischen Abgaben und die übrigen Einnahmen stammen, und danach, wohin diese Gelder in Form von Ausgaben und Leistungen fliessen bzw. wer davon profitiert. Abschliessend kann eine nach sozioökonomischen Gruppen spezifische Bilanz gezogen werden.
Ein Klick auf die Grafik öffnet diese in voller Grösse.
Die Studie Wer finanziert den Staat in der Schweiz? gibt Antwort auf die einnahmenseitige Frage. Sie liefert damit den ersten Grundstein für eine ganzheitliche Betrachtung der staatlichen Umverteilungsmaschinerie. Den zweiten Grundstein bildet in einer späteren Phase die Analyse der leistungsseitigen Frage Wer profitiert vom Staat in der Schweiz?. Auf dieser Basis können die Resultate übersichtsartig nach Art, Qualität und Umfang der staatlich verordneten Solidarität in der Schweiz zusammengeführt werden. Erst dann sind finanzpolitisch fundierte Schlussfolgerungen zur Umverteilungsproblematik umfassend möglich.
Ein Klick auf die Grafik öffnet diese in voller Grösse.
Zusammenfassung der Resultate
Der Staat wird mehrheitlich von Unternehmen und einer kleinen Minderheit der Privatpersonen finanziert. Die Unternehmen (22 Prozent) und die 20 Prozent der Privatpersonen des oberen Segments (35 Prozent) erbringen zusammen 57 Prozent aller staatsquotenrelevanten Ausgaben inkl. öffentlicher Sozialversicherungen (vgl. Abbildung). Der Anteil der übrigen 80 Prozent der Privatpersonen im Inland beträgt 36 Prozent. Davon tragen der Mittelstand 31 und die unteren 20 Prozent 5 Prozent. Der Anteil des Auslands liegt bei 2 Prozent und der Defizitrestanteil von 5 Prozent wird durch Neuverschuldung den künftigen Generationen belastet. Beschränkt man die Optik auf die inländischen Steuerzahler (Ausschaltung der Verschuldungs- und Auslandsanteile), finanzieren Unternehmen und die 20 Prozent Privatpersonen des oberen Segments zusammen 60 Prozent aller staatsquotenrelevanten Ausgaben. Der Anteil der übrigen 80 Prozent beträgt 40 Prozent.
Ein Klick auf die Grafik öffnet diese in voller Grösse.
Das obere Segment der Privatpersonen ist die wichtigste Finanzierungsquelle der öffentlichen Haushalte. Sowohl beim Bund als auch bei Kantonen und Gemeinden leisten die oberen 20 Prozent der Privatpersonen den grössten finanziellen Beitrag. Der Anteil beträgt 38 Prozent. Auf Bundesstufe liegt ihr wichtiger Beitrag – vorwiegend wegen der sehr progressiven DBST – bei 30 Prozent. Auch ihr Beitrag über die MWST fällt wegen des Mehrkonsums ins Gewicht. Bei Kantonen und Gemeinden liegt der Anteil des oberen Segments sogar bei 41 Prozent. Das ist vor allem auf die Einkommenssteuern zurück-zuführen, aber auch auf zahlreiche kantonale Substanz- und Transaktionssteuern (z.B.
Vermögenssteuer). Bei den Sozialversicherungen ist auch die Belastung durch Lohn-beiträge spürbar.
Die Unternehmen sind der grösste Beitragszahler der öffentlichen Sozialversicherungen.
Unternehmen finanzieren die öffentlichen Sozialversicherungen insgesamt zu 31 Prozent. Sie sind damit die Gruppe, die den grössten Beitrag zur Finanzierung des schweizerischen Sozialstaates neben dem Mittelstand leistet. Das vor allem aufgrund ihrer Rolle als Arbeitgeber zur Finanzierung der Lohnbeiträge. Zudem werden sie auch als Steuerzahler zur Finanzierung der Bundes- und Kantonsanteile für die Sozialversicherungen beigezogen. Dabei fällt vor allem die Belastung durch die Gewinnsteuer ins Gewicht.
Ein Klick auf die Grafik öffnet diese in voller Grösse.
Der Mittelstand liefert einen Beitrag zwischen einem Drittel und einem Viertel je nach
Staatsstufe. Während der Finanzierungsbeitrag des Mittelstands (mittlere 60 Prozent Privatpersonen) bei den Kantons- und Gemeindeeinnahmen bei 33 Prozent liegt, sind es bei den öffentlichen Sozialversicherungen 31 Prozent und beim Bund 26 Prozent. Betragsmässig ist die Belastung des Mittelstands bei den kantonalen Einkommenssteuern und Gebühren sowie bei den Lohnbeiträgen für die Sozialversicherungen am grössten. Auch die Belastung des Konsums durch die MWST fällt volumenmässig ins Gewicht.
Das untere Segment der Privatpersonen bleibt erwartungsgemäss steuerlich eher geschont. Die 20 Prozent Privatpersonen des unteren Segments tragen je nach Staatsstufe einen Beitrag zwischen 4 und 6 Prozent zur Finanzierung des Staates bei. Damit leistet das Segment nur einen Zwanzigstel der Staatseinnahmen und bleibt damit weitgehend von der Finanzierungslast der Staatsausgaben befreit. Volumenmässig sind die unteren 20 Prozent Privatpersonen vor allem durch Gebühren auf Kantons- und Gemeindestufe betroffen. Auch die MWST-Belastung und die Lohnbeiträge, jedoch in bescheidenerem Umfang, sind für diese Gruppe finanziell spürbar.
Ein Klick auf die Grafik öffnet diese in voller Grösse.
Besonders ausgeprägte soziale Solidarität bei den Sozialversicherungen. Unternehmen (31 Prozent) und die 20 Prozent Privatpersonen des oberen Segments (27 Prozent) finanzieren zusammen 58 Prozent aller öffentlichen Sozialversicherungseinnahmen. Der Anteil der übrigen 80 Prozent der privaten Beitragszahler im Inland beträgt 35 Prozent. Dabei tragen der Mittelstand 31 und die unteren 20 Prozent 4 Prozent bei. Wenn bei einzelnen Sozialversicherungen die Finanzierungsbeiträge und die bezogenen Leistungen gegenübergestellt werden, kommt das Ausmass der sozialen Umverteilung voll zum Ausdruck. So bezieht beispielsweise bei der AHV das untere Segment achtmal mehr, als es eingezahlt hat, viermal mehr als das obere Segment und verhältnismässig zweimal mehr als der Mittelstand. Der Mittelstand erhält von der AHV über anderthalbmal mehr, als er einbezahlt hat, und verhältnismässig zweimal mehr als das obere Segment. Hingegen fliesst nur noch ein Drittel des AHVFinanzierungsvolumens an das obere Segment zurück. Bei der ALV und – jedoch in moderaterem Umfang – bei der IV ist das Bild der Verteilung ähnlich.
Ein Klick auf die Grafik öffnet diese in voller Grösse.
Die Sozialversicherungen bewirken auch eine starke Zwangssolidarität nach anderen Kriterien. Die Sozialwerke sind nicht nur Ausdruck der sozialen Solidarität. Auch der intergenerationale Aspekt bei der AHV und die Solidarität nach Erwerbsgruppen bei der IV und der ALV sind von grosser Bedeutung. Damit in den beiden letztgenannten Sozialversicherungen ein nachhaltiges Gleichgewicht sichergestellt werden kann, muss ein ausgewogenes finanzielles Verhältnis zwischen einer breiten, zahlenden mehrheitlichen Aktivbevölkerung und einer sehr kleinen Gruppe von IV bzw. ALVLeistungsbezügern
(4 bis 6 Prozent der Bevölkerung) angestrebt werden. Angesichts der gegenwärtigen Ausgabenüberschüsse bzw. Fehlbeträge ist das bis jetzt nicht gelungen. Bei der AHV
zeigt die Momentaufnahme für das Jahr 2003 die umfassende Generationensolidarität zwischen Jung und Alt. Fraglich bleibt aber, ob diese Zwangssolidarität zwischen den Generationen langfristig nachhaltig ist, will man Lastenverschiebungen auf künftige Generationen nicht ausser Acht lassen. Studien zur Generationsbilanzierung zeigen, dass im Hinblick auf die staatliche Verschuldung eine grosse Nachhaltigkeitslücke besteht und künftige Generationen stärker als früher Geborene belastet werden, wenn nicht rechtzeitig Gegenmassnahmen ergriffen werden.
Es gibt keine unsoziale Steuer. Bei allen betrachteten Steuern und Abgaben wird mit steigendem Einkommen bzw. Vermögen eine volumen- und verhältnismässig stärkere Belastung beobachtet. Selbst bei Konsumsteuern wie der MWST, die nicht den Ruf einer besonders solidarischen Steuer hat, tragen die oberen Einkommensschichten verhältnismässig wesentlich mehr zu den Einnahmen bei als die unteren. So bringen z.B. die unteren 20 Prozent etwa viermal weniger als die oberen 20 Prozent und verhältnismässig nur die Hälfte der mittleren 60 Prozent.
Ein Klick auf die Grafik öffnet diese in voller Grösse.
Wichtiger Finanzierungsbeitrag des Auslands dank Finanzplatz und Tourismus. Vor allem auf Bundesebene ist der Finanzierungsbeitrag durch Einnahmen aus dem Ausland spürbar. Sein Anteil liegt bei fast 7 Prozent. Sowohl die Konsumbesteuerung bei der MWST und der Mineralölsteuer als auch die Erträge aus der Verrechnungssteuer und der Umsatzabgabe sind ergiebig.
Unkontrollierte Ausgaben belasten künftige Generationen. Allein 2003 betrug der konsolidierte Ausgabenüberschuss aller staatlichen Ebenen sowie der Sozialversicherungen über 8 Mrd. Franken. Diese Lücke muss letztlich über Neuverschuldung gestopft werden. Das belastet entsprechend künftige Generationen. Inzwischen hat sich die Lage dank guter Konjunktur und Entlastungsprogramm allerdings etwas entschärft. Die strukturellen Ausgabenprobleme bleiben jedoch bestehen.
Gesamtbeurteilung
Auf Basis der Ergebnisse und unter Berücksichtigung des finanzpolitischen Gesamtkontextes lassen sich folgende Schlüsse ziehen: „Wer finanziert den Staat in der Schweiz“ beantwortet mit Bezug auf das gesamte Schweizer Steuersystem ausschliesslich die Frage, wer den Staat in welchem Umfang finanziert. Eine Gesamtbeurteilung der Umverteilung aus finanzpolitischer Sicht wird erst möglich sein, wenn auch die Leistungsseite, d.h. die Verteilung der Ausgaben auf die verschiedenen Empfänger und Empfängergruppen, vollständig analysiert und mit den hier vorliegenden Ergebnissen in Verbindung gebracht wird.
Beachtliche Zwangssolidarität bzw. Umverteilung von oben nach unten. Das obere Segment der Privatpersonen und die Unternehmen tragen zusammen rund 60 Prozent zu den Einnahmen des Staates bei. In diesem Sinn besteht im schweizerischen föderalen Steuersystem eine ausgeprägt solidarische Komponente von den oberen zu den
unteren Einkommens- und Vermögensgruppen sowie von der Wirtschaft zu den privaten
Haushalten. So werden z.B. bei der direkten Bundessteuer die natürlichen Personen mit
steigendem Einkommen verhältnismässig zu ihrem Einkommen immer mehr belastet
(siehe Abbildung unten). Damit zahlt das obere Segment sowohl absolut als auch verhältnismässig deutlich mehr als der Mittelstand und das untere Segment. Seinerseits zahlt der Mittelstand auch absolut und verhältnismässig deutlich mehr als das untere Segment. Ein ähnliches Bild ergibt sich auch bei den kantonalen Einkommens- und Vermögenssteuern. Mit Bezug auf das Steuersystem erweist sich damit die immer wieder verbreitete These der „Umverteilung von unten nach oben“ bzw. der „Entsolidarisierung“ als nicht stichhaltig – sie muss konsequent kritisch hinterfragt werden.
Ein Klick auf die Grafik öffnet diese in voller Grösse.
Mittelstand und unteres Segment profitieren von einem attraktiven Steuersystem. Ein Steuersystem, das für finanzkräftigere Privatpersonen und international mobilere Produktionsfaktoren (Unternehmen und Arbeitskräfte) attraktiv ist, steht nicht im Widerspruch zum Solidaritätsgedanken. Im Gegenteil: Steuerreformen, die der Schweiz bzw. den Kantonen erlauben, im internationalen Steuerwettbewerb an der Spitze zu bleiben, bringen einen direkten Nutzen für die übrigen Teile der Gesellschaft. Einerseits wird damit der Löwenanteil der notwendigen Mittel zur Finanzierung des Sozialstaates, von dem vorwiegend die unteren Segmente profitieren, sichergestellt. Andererseits wird der Mittelstand von umfangreichen Finanzierungsaufgaben entlastet, wenn man davon ausgeht, dass mobile, steuerlich interessante Steuerzahler nicht zwingend in der Schweiz bleiben müssen, sondern auch abwandern können, sofern die steuerlichen Bedingungen nicht mehr attraktiv sind.
Solidarität als robuster Zustand des schweizerischen Steuerwettbewerbssystems. Die ausgeprägt solidarische Ausgestaltung des schweizerischen Steuersystems ist keine
Momentaufnahme, sondern widerspiegelt eine sich über lange Zeit herausgebildete Eigenschaft des schweizerischen Steuerwettbewerbsmodells. Einerseits sind die Staatseinnahmen – und die direkten Steuern allen voran – seit Jahrzehnten nur gestiegen, und dies deutlich mehr als das Wirtschaftswachstum (siehe Abbildung oben). Es konnte zahlenmässig kein „ruinöser Steuerwettbewerb“ bzw. „race to the bottom“ festgestellt werden. Andererseits hat auch der interkantonale Steuerwettbewerb nicht zu einer „Entsolidarisierung“ geführt. Die Finanzierungsverhältnisse des Staates sind über die Jahre konstant geblieben. Bei der DBST ist z.B. der sehr hohe Finanzierungsbeitrag (fast 70 Prozent) der 10 Prozent der Privatpersonen mit oberen Einkommen nicht geringer als vor fünfzehn Jahren. Im Gegenteil ist er leicht angestiegen.
Es ist zu erwarten, dass der im Rahmen dieser Studie deutlich gemachte Befund einer ausgeprägten Solidarität im Steuersystem unter Einbezug einer Ausgabenanalyse noch verstärkt wird. Im Sinne einer sachgerechten Gesamtbilanz der Umverteilungen ist dieser Schritt zu unternehmen.
Ein Klick auf die Grafik öffnet diese in voller Grösse.
Weitere Merkmale der Zwangssolidarität nicht ausser Acht lassen. Die Umverteilung in der Schweiz darf nicht auf soziale Aspekte zwischen Einkommens und Vermögenssegmenten reduziert werden. Andere Umverteilungsaspekte werden in der
Finanzpolitik künftig auch eine grosse Rolle spielen. So wird z.B. über den Neuen Finanzausgleich eine noch stärkere regionale Solidarität vorangetrieben. Nach wie vor ist offen, wie die intergenerationale Zwangssolidarität über die AHV langfristig auf eine nachhaltig gesunde Basis gestellt werden kann. Auch zwischen den Erwerbsgruppen stellt sich die Frage, wie ein ausgewogenes finanzielles Verhältnis zwischen einer breiten, zahlenden mehrheitlichen Aktivbevölkerung und einer relativ kleinen Gruppe von Leistungsbezügern (z.B. ALV und IV) hergestellt werden kann. Schliesslich stellen sich auch auf anderen Gebieten Fragen nach dem optimalen, nachhaltig tragbaren Umverteilungsvolumen bzw. nach dem effizienten Einsatz wie z.B. im Gesundheitswesen zwischen Gesunden und Kranken oder in der Entwicklungshilfe in Bezug auf das Mass an Solidarität mit dem Ausland.