Die finanzpolitischen Rahmenbedingungen der Schweiz haben sich in der jüngsten Vergangenheit verbessert. Die Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen ist damit aber noch nicht gesichert. Neben nach wie vor bestehenden Altlasten stehen weitere finanzpolitische Herausforderungen an, namentlich aufgrund der längerfristigen Finanzierung und Sicherung der Sozialwerke. Der im Mai 2008 publizierte Bericht des Bundes «Langfristperspektiven der öffentlichen Finanzen in der Schweiz» (Nachhaltigkeitsbericht) hat die Auswirkungen der voraussichtlichen demografischen Zusatzbelastungen für die öffentlichen Finanzen quantifiziert. Ein Weg, wie diese bedeutende Belastung finanziell tragbar und gesellschaftlich sozialverträglich zu meistern ist, wurde bis jetzt noch nicht aufgezeigt. Klar scheint, dass die finanziellen Probleme für die öffentlichen Finanzen umso besser bewältigt werden können, je eher Reformmassnahmen diskutiert und verbindlich festgelegt werden.
Die Schuldenbremse ist heute das zentrale Instrument zur Haushaltsführung des Bundes. Sie schreibt vor, dass über einen Konjunkturzyklus hinweg die Ausgaben des Bundes nicht grösser sein dürfen als die vorhandenen Einnahmen. Ziel der Ausgabenregel ist die Sicherstellung eines ausgeglichenen Bundeshaushalts und die Vermeidung neuer Bundesschulden. Das Ziel der Schuldenstabilisierung kann durch die Schuldenbremse in ihrer aktuellen Form jedoch nicht erreicht werden. Neue Bundesschulden können auch unter der Schuldenbremse und der auf Anfang 2010 eingeführten Ergänzungsregel durch Ausgabenüberschüsse bei den Sozialversicherungen entstehen.
Eine Lösung für das Problem besteht in der Einführung einer neuen Fiskalregel für die Sozialwerke. Das vorliegende Konzept schlägt eine Nachhaltigkeitsregel vor, welche die finanziellen Fehlentwicklungen der Sozialwerke frühzeitig steuern soll. Der Prozess der Massnahmenerarbeitung soll stattfinden, bevor strukturelle Ungleichgewichte ein krisenhaftes Ausmass erreichen. Wirkungsverzögerungen zwischen dem Erkennen des finanziellen Ungleichgewichts und dem Inkraftsetzen der Lösungen sollen minimiert werden. Die Nachhaltigkeitsregel ergänzt die bestehende Schuldenbremse und die Geplante Ergänzungsregel im Finanzhaushaltsgesetz und löst die Diskussion für die konkrete Umsetzung in den Spezialerlassen aus. Sie unterstützt die vom Bundesrat angestrebte Langfristoptik der Finanzpolitik und leistet einen Beitrag zur nachhaltigen Sicherung der Sozialwerke.
Die Nachhaltigkeitsregel und ihre Wirkung
Die hier vorgeschlagene Nachhaltigkeitsregel ist ein finanzpolitisches Konzept, das die Vermeidung eines erneuten unkontrollierten Schuldenwachstums zum Ziel hat. Gleichzeitig will sie die nachhaltige Finanzierung der öffentlichen Haushalte und der Sozialversicherungen sichern. Die Regel baut auf den bestehenden Elementen der bundesrätlichen Finanzpolitik auf und ergänzt diese, um bestehende Schwachstellen zu beseitigen (siehe Schema oben).
Eine wirksame Nachhaltigkeitsregel sollte folgende Elemente umfassen:
- eine Grundregel bzw. Zielsetzung: z.B. eine ausgeglichene Rechnung über einen Konjunkturzyklus;
- eine Steuerungsregel, welche die Mindestanforderungen definiert: z.B. eine Mindestgrenze für den Fondsbestand eines Sozialwerks;
- eine Sanktionsregel, d.h. Sanktionsmassnahmen, die nach einer Übergangsfrist eingeleitet werden, wenn die Steuerungsregel Handlungsbedarf anzeigt.
Die Nachhaltigkeitsregel orientiert sich an Grundsätzen, die unbestritten sind und bereits heute in der Verfassung bzw. in den einzelnen Ausführungsgesetzen verankert sind: Die Grundregel – die Erhaltung des finanziellen Gleichgewichts – ist sowohl in der Verfassung als auch in den betroffenen einschlägigen Spezialgesetzen gut verankert. Steuerungsregeln sind in den Einzelgesetzen in Ansätzen bereits vorhanden, können aber noch ergänzt und konkretisiert werden. Bisher kaum oder nur in Ansätzen vorhanden sind wirksame Sanktionsregeln. Sie sind unabdingbar, soll die Nachhaltigkeitsregel ihre volle Wirkung entfalten können. Im Rahmen der Weiterentwicklung der Spezialgesetze sind sie massgeschneidert auf die jeweilige Situation im demokratischen Diskurs zu erarbeiten.
Mit der Nachhaltigkeitsregel muss sich die Politik bereits heute auf Sofortmassnahmen und Spielregeln einigen, um in Zukunft auftretende finanzielle Ungleichgewichte in den Griff zu bekommen. Entscheidend für die Sofortmassnahmen ist die Orientierung an den bereits vorhandenen Mitteln. Somit wird der Geist der Schuldenbremse auf die einzelnen Sozialversicherungen übertragen. Damit entsteht der Druck auf die Politik, dass sie einen verbindlichen Handlungsplan festlegt, bevor die Ungleichgewichte zunehmen und der Handlungsspielraum gering ist. Der Hauptvorteil dieses Vorgehens liegt darin, dass die Massnahmen nur dann in Kraft treten, wenn die finanzielle Lage dies notwendig macht. Dadurch, dass sich die Politik bereits heute mit der Frage auseinandersetzen und verbindliche Massnahmen festlegen muss, wie finanzielle Ungleichgewichte gelöst werden sollen, kann, wenn nötig, rasch gehandelt und dadurch eine krisenähnliche Akzentuierung der Probleme verhindert werden. Gleichzeitig bleiben Spielraum und Flexibilität gewahrt, weil die Einführung der Sofortmassnahmen durch andere Massnahmen ersetzt und den dann gegebenen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen angepasst werden kann (siehe Schema unten).
Die Nachhaltigkeitsregel wird an der Vorrangstellung der Sozialausgaben im Bundeshaushalt nichts ändern. Indem sie aber Bundesrat und Parlament dazu verpflichtet, für eine gleichgewichtige Entwicklung der Einnahmen und Ausgaben der einzelnen Sozialwerke zu sorgen, übt sie indirekt auch eine ausgleichende Wirkung auf den Bundeshaushalt aus. Wird ein überschiessendes, zu einer Verschuldung führendes Ausgabenwachstum gebremst, wird gleichzeitig auch der Bundeshaushalt entlastet. Die Nachhaltigkeitsregel setzt damit an der Ursache des Verdrängungsprozesses im Bundeshaushalt an. Nicht zuletzt aus Sicht – und zur Sicherung – der Nachhaltigkeit der Bundesfinanzen ist eine Regel wie die vorgeschlagene erforderlich. Eine Schuldenbremse ohne Einbezug der Sozialversicherungen vermag auf längere Sicht ihren Zweck nicht zu erfüllen.
Die Nachhaltigkeitsregel hat zahlreiche Vorteile
Die Vorteile der Fiskalregel lassen sich wie folgt zusammenfassen:
- Die Nachhaltigkeitsregel zwingt Bundesrat und Parlament zu einem vorausschauenden Handeln. Im Voraus festzulegende Massnahmen stellen den finanziellen Ausgleich sicher.
- Die Sozialwerke werden krisenresistent. Bundesrat und Parlament reagieren nicht erst, wenn Defizite und Überschuldung Sparpakete notwendig machen.
- Es müssen keine Debatten über Prognosen und deren Unsicherheit geführt werden. Die Massnahmenpakete greifen nur, wenn eine negative finanzielle Entwicklung in einem Sozialwerk tatsächlich eintritt und entsprechende Massnahmen unumgänglich machen.
- Der Handlungsspielraum wird erhöht. Bei frühzeitigem Handeln ist das Spektrum möglicher Lösungen in der Regel breiter, und Lösungen sind einfacher und rascher umzusetzen.
- Das Vertrauen in die Sozialwerke wird gestärkt. Das finanzielle Gleichgewicht der Sozialwerke bleibt über die Zeit gesichert. Die Versicherten können ihre Vorsorge bessereinschätzen und planen.