Nachhaltigkeit ist ein zentrales Kriterium einer erfolgreichen Finanzpolitik. Nur mit einer stabilen Schuldenquote lassen sich die staatlichen Leistungen langfristig finanzieren und der Spielraum für Investitionen in die Zukunft erhalten. Eine nachhaltige Finanzpolitik ist ein wichtiger Stand­ort­faktor und Grundlage für Wirtschaftswachstum und Wohlstand, auch für die künftigen Generationen.

Finanzpolitisch steht die Schweiz heute besser da als noch vor wenigen Jahren. Die Verschuldungsquote ist rückläufig und der in den 1990er Jahren verfolgte Trend explodierender Staats- und Fiskalquoten scheint gestoppt. Die meisten Kantone sind zur Ausgabendisziplin zurückgekehrt. Beim Bund sind erste Erfolge insbesondere der Schuldenbremse und den damit verbundenen Entlastungsprogrammen zu verdanken. Die Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen ist aber noch keineswegs gesichert. Im Gegenteil. Zum einen sind die finanz­politischen Fehlentwicklungen der 1990er Jahre noch nicht korrigiert und in der angelaufenen Legislaturperiode drohen die Stabilitätsziele erneut gefährdet zu sein. Zum andern bleibt die Frage, wie die künftige Sicherstellung der Sozialwerke finanziell verkraftbar und sozialverträglich zu meistern ist, die grosse Herausforderung. Der Trend, wonach die Sozial­ausgaben die übrigen Aufgabenbereiche im Budget immer mehr verdrängen, ist unge­brochen; er verunmöglicht auch eine Priorisierung der Staatsaufgaben. Dadurch wird zum Beispiel die finanzielle Basis für strategisch wichtige Investitionen in Bildung und Verkehr längerfristig gefährdet.

Die Schuldenbremse ist heute ein wichtiges Instrument in der Haushaltführung des Bundes. In ihrer heutigen Form bleiben aber zwei Verschuldungsquellen bestehen: Die ausserordentlichen Ausgaben (insbesondere Sanierungsvorgänge) sowie die bestehenden und absehbaren Defizite in den Sozialwerken AHV, IV, ALV und EO. Um die erste Quelle der Neuverschuldung zu beheben, schlägt der Bundesrat im Rahmen einer Vernehmlassung zu einer Revision des Finanzhaushaltsgesetzes eine Ergänzungsregel vor, was zu begrüssen ist. Um auch die Lücke bezüglich AHV, IV, ALV und EO zu schliessen, schlägt economiesuisse eine Nach­haltig­keitsregel vor; damit soll der Geist der Schuldenbremse auch in die Sozialwerke einfliessen. Die Regel knüpft an bestehende Verfassungsaufträge an. Ihre Umsetzung erfolgt einerseits im Finanzhaushaltsgesetz, andererseits in den jeweiligen Spezialgesetzen.

Die finanzpolitischen Rahmenbedingungen der Schweiz haben sich in der jüngsten Vergangenheit verbessert. Die Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen ist damit aber noch nicht gesichert. Neben nach wie vor bestehenden Altlasten stehen weitere finanzpolitische Herausforderungen an: Einerseits sind die negativen Auswirkungen der Unkontrollierten Ausgaben- und Schuldenentwicklung der 1990er Jahre weiterhin spürbar. Sowohl im historischen als auch im internationalen Vergleich hat die Schweiz ihre traditionell solide finanzpolitische Position noch nicht wieder zurückgewinnen können. Andererseits kommen weitere bedeutende finanzpolitische Herausforderungen auf uns zu: Die nachhaltige Finanzierung und Sicherung der Sozialwerke. Der im Mai 2008 publizierte Bericht des Bundes «Langfristperspektiven der öffentlichen Finanzen in der Schweiz» (Nachhaltigkeitsbericht) hat die Auswirkungen der voraussichtlichen demografischen Zusatzbelastungen für die öffentlichen Finanzen quantifiziert. Ein Weg, wie diese bedeutende Belastung finanziell tragbar und gesellschaftlich sozialverträglich zu meistern ist, wurde bis jetzt noch nicht aufgezeigt. Klar scheint, dass die finanziellen Probleme für die öffentlichen Finanzen umso besser bewältigt werden können, je eher Reformmassnahmen diskutiert und verbindlich festgelegt werden.

Die Auswirkungen der Schuldenpolitik der 1990er Jahre
In den 1990er Jahren hat sich die Finanzpolitik zusehends vom traditionell soliden Kurs entfernt.War der öffentliche Haushalt lange Zeit ausgeglichen und der Schuldenstand moderat, änderte sich dies während der 1990er Jahre. Die kumulierte Schuldenquote von Bund, Kantonen und Gemeinden nahm von 30 Prozent des BIP im Jahr 1990 auf über 55 Prozent des BIP zu. Mittlerweile liegt sie wieder unter 50 Prozent. Noch akzentuierter verlief die Entwicklung, wenn man die Schulden auf Bundesebene isoliert betrachtet. Über einen Zeitraum von 15 Jahren dehnte sich die Verschuldung des Bundes von 38 Mrd. Franken auf über 130 Mrd. Franken aus. Heute werden knapp 124 Mrd. Franken als Bundesschuld bzw. gut 240 Mrd. Franken als Gesamtschuld bilanziert. Im internationalen Vergleich hat die Schweiz nicht nur bei der Verschuldung, sondern auch bei den Staatsund Fiskalquoten deutlich an Terrain eingebüsst. Für die Periode ab 1990 verzeichnet die Schweiz nach Portugal die stärksten Zuwächse bezüglich der Staats- und Fiskalquoten der OECD-Länder.

Je nach Aufgabenbereich hat sich das Ausgabenwachstum unterschiedlich entwickelt. Dies führte zu erheblichen Verschiebungen der Ausgabenstruktur. So wuchsen die beiden Bereiche Soziale Wohlfahrt und Gesundheit deutlich stärker als die übrigen Aufgabengebiete. Eine Folge der stark steigenden Sozialkosten ist eine Verdrängung der übrigen Staatsaufgaben bei der Mittelzuteilung. Davon besonders betroffen ist der Bund, der aufgrund verbindlicher gesetzlicher Finanzierungsanteile direkt an den steigenden Sozial- und Gesundheitskosten partizipiert. Seit 1990 stieg der Anteil der Sozialausgaben im Bundesbudget um zehn Prozentpunkte. Die demo­grafischen Mehrkosten der Alterssicherung und der Pflegefinanzierung werden den Verdrängungs­prozess und die damit verbundenen strukturellen Ungleichgewichte der Aufgaben- und Ausgabenstrukturen weiter verschärfen. Die Entwicklung bereitet Sorgen: Sie ist weder finanzpolitisch nachhaltig, noch stellt sie eine gute Grundlage für künftiges Wirtschafts­wachstum dar. Die Erfüllung zentraler öffentlicher Aufgaben wird in Frage gestellt. Eine nachhaltige Finanzpolitik für Wachstum und Wohlstand muss sich zwingend auch dieser der Schuldenbremse nachgelagerten Problematik annehmen.

Die Antworten des Bundesrats
Als Reaktion auf die finanzpolitischen Fehlentwicklungen der 1990er Jahre hat der Bund erste wichtige Massnahmen getroffen, um eine Trendwende einzuleiten. Neben den beiden Entlastungsprogrammen «EP 03» und «EP 04» ist insbesondere die Schulden­bremse zu nennen.

Die Schuldenbremse ist heute das zentrale Instrument zur Haushaltführung des Bundes. Sie schreibt vor, dass über einen Konjunkturzyklus hinweg die Ausgaben des Bundes nicht grösser sein dürfen als die vorhandenen Einnahmen. Ziel der Ausgabenregel ist die Sicherstellung eines ausgeglichenen Bundeshaushalts und die Vermeidung neuer Bundesschulden. Das Ziel der Schuldenstabilisierung kann durch die Schuldenbremse in ihrer aktuellen Form jedoch nicht erreicht werden. Neue Bundesschulden können auch unter der Schuldenbremse namentlich auf zwei Arten entstehen:

–	durch ausserordentliche Ausgaben (z.B. Sanierungsvorgänge),
–	durch Ausgabenüberschüsse der Sozialversicherungen.

Die Tatsache, dass im Zusammenhang mit ausserordentlichen Ausgaben eine dauerhafte Neuverschuldung des Bundes weiterhin möglich ist, hat den Bundesrat bewogen, eine Ergänzungsregel zur Schuldenbremse vorzuschlagen. Der Vorschlag sieht vor, dass auch ausserordentliche Ausgaben mittelfristig voll über das Budget finanziert werden. Der Anreiz für die Schaffung von ausserordentlichen Finanzierungslösungen zur Umgehung der Schuldenbremse soll auf diese Weise entschärft werden. Die vorgeschlagene Ergänzungsregel erscheint in der Beurteilung als sachgerecht und zielführend, wobei im Bereich der Amortisation punktuelle Anpassungen die Griffigkeit des Instruments noch verbessern können.

Die zweite noch offene Verschuldungsquelle – Ausgabenüberschüsse der staatlichen Sozialversicherungen (AHV, IV, ALV, EO) – stellt die finanzpolitisch wohl grösste Heraus­forderung der öffentlichen Haushalte der Schweiz dar. Seit den 1990er Jahren steigen die Kosten unseres Sozialstaates rasant. Während das BIP zwischen 1990 und 2006 um insgesamt rund 45 Prozent zulegte, haben sich die Ausgaben für den Sozial- und Gesundheits­bereich weit mehr als verdoppelt. In keinem anderen vergleichbaren Land sind die Sozialausgaben in den letzten Jahren so stark gestiegen wie in der Schweiz.

Das hohe Ausgabenwachstum des Sozial- und Gesundheitsbereichs hat die Struktur des Finanzhaushalts seit 1990 markant verändert. 1990 gab die öffentliche Hand 42 Prozent der gesamten Ausgaben für die genannten Bereiche aus, 2005 bereits mehr als 50 Prozent. Eine Trendwende ist nicht in Sicht. Ohne Gegenmassnahmen werden bis 2025 die Ausgaben zur Sicherung der Sozialen Wohlfahrt und für die Gesundheit rund zwei Drittel der öffentlichen Budgets für sich beanspruchen.


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Nachhaltigkeit als wichtiges Kriterium
Das Ziel der Nachhaltigkeit ist ein wichtiges Kriterium für eine erfolgreiche Finanzpolitik. Nur eine nachhaltige Finanzpolitik ist glaubwürdig und kann die Finanzierung der staatlichen Leistungen langfristig sichern. Sie ist neben einem attraktiven Steuersystem und weiteren Bestimmungsfaktoren ein wichtiger Standortfaktor, der das Wirtschaftswachstum stärkt und den Wohlstand aller – auch der künftigen Generationen – sichert. Auch wenn der Bund erste Trendkorrekturen eingeleitet hat, ist die Finanzpolitik der Schweiz, insbesondere unter Einbezug der staatlichen Sozialversicherungen, weiterhin noch nicht auf nachhaltigem Kurs. Mit Ausnahme der AHV weisen heute alle Sozialversicherungen Defizite aus. In der AHV, dem mit Abstand grössten Sozialwerk, wird voraussichtlich ab 2015 ebenfalls ein wachsender Ausgaben­überschuss entstehen. Der Fondsbestand läuft Gefahr, sich innerhalb von nur sieben Jahren von über 100 Prozent der Ausgaben auf unter 50 Prozent zu halbieren. Die Verschuldungs­quote würde massiv steigen. Es stellt sich die Frage, wer letztlich die Schulden der Sozialversicherungen trägt und mit welchen Massnahmen eine neue Schuldenwirtschaft verhindert werden kann.

Eine Lösung für das Problem besteht in der Einführung einer neuen Fiskalregel für die Sozialwerke. Das vorliegende Konzept schlägt eine Nachhaltigkeitsregel vor, welche die finanziellen Fehlentwicklungen der Sozialwerke frühzeitig steuern soll. Der Prozess der Massnahmenerarbeitung soll stattfinden, bevor strukturelle Ungleichgewichte ein krisenhaftes Ausmass erreichen. Wirkungsverzögerungen zwischen dem Erkennen des finanziellen Ungleichgewichts und dem Inkraftsetzen der Lösungen sollen minimiert werden. Die Nachhaltigkeitsregel ergänzt die bestehende Schuldenbremse und die Geplante Ergänzungsregel im Finanzhaushaltsgesetz und löst die Diskussion für die konkrete Umsetzung in den Spezialerlassen aus. Sie unterstützt die vom Bundesrat angestrebte Langfristoptik der Finanzpolitik und leistet einen Beitrag zur nachhaltigen Sicherung der Sozialwerke.

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Die Nachhaltigkeitsregel und ihre Wirkung
Die hier vorgeschlagene Nachhaltigkeitsregel ist ein finanzpolitisches Konzept, das die Vermeidung eines erneuten unkontrollierten Schuldenwachstums zum Ziel hat. Gleichzeitig will sie die nachhaltige Finanzierung der öffentlichen Haushalte und der Sozialversicherungen sichern. Die Regel baut auf den bestehenden Elementen der bundesrätlichen Finanzpolitik auf und ergänzt diese, um bestehende Schwachstellen zu beseitigen (siehe Schema oben).

Eine wirksame Nachhaltigkeitsregel sollte folgende Elemente umfassen:

–	eine Grundregel bzw. Zielsetzung: z.B. eine ausgeglichene Rechnung über einen Konjunkturzyklus;
–	eine Steuerungsregel, welche die Mindestanforderungen definiert: z.B. eine Mindestgrenze für den Fondsbestand eines Sozialwerks;
–	eine Sanktionsregel, d.h. Sanktionsmassnahmen, die nach einer Übergangsfrist eingeleitet werden, wenn die Steuerungsregel Handlungsbedarf anzeigt.

Die Nachhaltigkeitsregel orientiert sich an Grundsätzen, die unbestritten sind und bereits heute in der Verfassung bzw. in den einzelnen Ausführungsgesetzen verankert sind: Die Grundregel – die Erhaltung des finanziellen Gleichgewichts – ist sowohl in der Verfassung als auch in den betroffenen einschlägigen Spezialgesetzen gut verankert. Steuerungsregeln sind in den Einzel­gesetzen in Ansätzen bereits vorhanden, können aber noch ergänzt und konkretisiert werden. Bisher kaum oder nur in Ansätzen vorhanden sind wirksame Sanktionsregeln. Sie sind unabdingbar, soll die Nachhaltigkeitsregel ihre volle Wirkung entfalten können. Im Rahmen der Weiterentwicklung der Spezialgesetze sind sie massgeschneidert auf die jeweilige Situation im demokratischen Diskurs zu erarbeiten.

Mit der Nachhaltigkeitsregel muss sich die Politik bereits heute auf Sofortmassnahmen und Spielregeln einigen, um in Zukunft auftretende finanzielle Ungleichgewichte in den Griff zu bekommen. Entscheidend für die Sofortmassnahmen ist die Orientierung an den bereits vorhandenen Mitteln. Somit wird der Geist der Schuldenbremse auf die einzelnen Sozial­versicherungen übertragen. Damit entsteht der Druck auf die Politik, dass sie einen verbindlichen Handlungsplan festlegt, bevor die Ungleichgewichte zunehmen und der Handlungsspielraum gering ist. Der Hauptvorteil dieses Vorgehens liegt darin, dass die Massnahmen nur dann in Kraft treten, wenn die finanzielle Lage dies notwendig macht. Dadurch, dass sich die Politik bereits heute mit der Frage auseinandersetzen und verbindliche Massnahmen festlegen muss, wie finanzielle Ungleichgewichte gelöst werden sollen, kann, wenn nötig, rasch gehandelt und dadurch eine krisenähnliche Akzentuierung der Probleme verhindert werden. Gleichzeitig bleiben Spielraum und Flexibilität gewahrt, weil die Einführung der Sofortmassnahmen durch andere Massnahmen ersetzt und den dann gegebenen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen angepasst werden kann (siehe Schema unten).

Die Nachhaltigkeitsregel wird an der Vorrangstellung der Sozialausgaben im Bundeshaushalt nichts ändern. Indem sie aber Bundesrat und Parlament dazu verpflichtet, für eine gleich­gewichtige Entwicklung der Einnahmen und Ausgaben der einzelnen Sozialwerke zu sorgen, übt sie indirekt auch eine ausgleichende Wirkung auf den Bundeshaushalt aus. Wird ein überschiessendes, zu einer Verschuldung führendes Ausgabenwachstum gebremst, wird gleichzeitig auch der Bundeshaushalt entlastet. Die Nachhaltigkeitsregel setzt damit an der Ursache des Verdrängungsprozesses im Bundeshaushalt an. Nicht zuletzt aus Sicht – und zur Sicherung – der Nachhaltigkeit der Bundesfinanzen ist eine Regel wie die vorgeschlagene erforderlich. Eine Schuldenbremse ohne Einbezug der Sozialversicherungen vermag auf längere Sicht ihren Zweck nicht zu erfüllen.

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Die Nachhaltigkeitsregel hat zahlreiche Vorteile
Die Vorteile der Fiskalregel lassen sich wie folgt zusammenfassen:

–	Die Nachhaltigkeitsregel zwingt Bundesrat und Parlament zu einem vorausschauenden Handeln. Im Voraus festzulegende Massnahmen stellen den finanziellen Ausgleich sicher.
–	Die Sozialwerke werden krisenresistent. Bundesrat und Parlament reagieren nicht erst, wenn Defizite und Überschuldung Sparpakete notwendig machen.
–	Es müssen keine Debatten über Prognosen und deren Unsicherheit geführt werden. Die Massnahmenpakete greifen nur, wenn eine negative finanzielle Entwicklung in einem Sozialwerk tatsächlich eintritt und entsprechende Massnahmen unumgänglich machen.
–	Der Handlungsspielraum wird erhöht. Bei frühzeitigem Handeln ist das Spektrum möglicher Lösungen in der Regel breiter, und Lösungen sind einfacher und rascher umzusetzen.
–	Das Vertrauen in die Sozialwerke wird gestärkt. Das finanzielle Gleichgewicht der Sozialwerke bleibt über die Zeit gesichert. Die Versicherten können ihre Vorsorge bessereinschätzen und planen.

Der Bund hat mit den beiden Entlastungsprogrammen und der Schulden­bremse bereits einige Erfolge erzielen können. Die nun vom Bundesrat vorgeschlagene Ergänzungsregel zur Schuldenbremse, nach der auch ausserordentliche Ausgaben mittelfristig voll über das Budget finanziert werden sollen, geht in die richtige Richtung. Die Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen ist damit aber noch keineswegs gesichert. Eine wichtige offene Verschuldungsquelle, die Ausgabenüberschüsse der staatlichen Sozialversicherungen (AHV, IV, ALV, EO), stellt noch eine grosse Herausforderung für die öffentlichen Haushalte der Schweiz dar. Darum plädiert economiesuisse für eine Nachhaltigkeitsregel vor, bei der der Geist der Schuldenbremse auch in die Sozialwerke einfliessen soll. Nur so können die Sozialwerke gesichert und der Bundeshaushalt langfristig entlastet werden.